Úloha územního plánování při prevenci povodní
aždá z povodní vždy vyvolává otázky – jak je možné, že v záplavovém území byla zničena nebo poškozena řada staveb povolených v posledních cca 20 letech? A jedná-li se o starší, tradiční zástavbu – jak to, že se povodně objevily v tak ničivém rozsahu a v místech, kde je pamětníci nikdy nezažili?
Jedním z úkolů územního plánování je "vytvářet v území podmínky pro snižování nebezpečí přírodních katastrof a pro odstraňování jejich důsledků, a to přírodě blízkým způsobem." (stavební zákon § 19 odst. 1 písm. g). Tento úkol je řešen územními samosprávami v územně plánovací dokumentaci – kraji v zásadách územního rozvoje, obcemi v územních plánech. Při jejím pořizování musí být vyřešena i ochrana veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů, její požadavky uplatňují dotčené orgány. V oblasti vodního hospodářství jsou to příslušné vodoprávní úřady, které postupují podle vodního zákona.
Rámcem pro územně plánovací činnost obcí a krajů je Politika územního rozvoje ČR, podkladem pro ni, zásady územního rozvoje i územní plány jsou územně analytické podklady obcí a krajů.
Územně analytické podklady
Územně analytické podklady (ÚAP) jsou stěžejným podkladem pro vyhodnocení stavu a možností území, pro posouzení nutnosti jeho úprav, s cílem omezit rizika povodní a jejich škody. Z tohoto hlediska je nezbytné, aby vodoprávní úřady poskytly údaje zejména o "záplavových územích", "aktivních zónách záplavového území", "územích určených k řízeným rozlivům povodní" a "územích zvláštních povodně pod vodním dílem".
Záplavové území je administrativně určené území, které může být při výskytu přirozené povodně zaplaveno vodou. Jeho rozsah je povinen stanovit vodoprávní úřad na návrh správce vodního toku. Záplavové území je vymezeno záplavovou čárou, což je vlastně výše hladiny při povodni.
Aktivní zónu záplavového území vymezuje pouze vodoprávní úřad na návrh správce vodního toku. Zde se nesmí umísťovat, povolovat ani provádět stavby s výjimkou vodních děl (úprava vodního toku, převod povodňových průtoků, opatření na ochranu před povodněmi aj.). Je zde dále zakázáno provádět práce (těžit nerosty a zeminu, terénní úpravy) zhoršující odtok povrchových vod. Zakázáno je skladovat odplavitelný materiál a rovněž se nesmí zřizovat oplocení, živé ploty a jiné překážky. Je zde zakázáno zřizovat tábory, kempy a jiná dočasná ubytovací zařízení.
Mimo aktivní zónu v záplavovém území může vodoprávní úřad stanovit omezující podmínky pro výstavbu. Pokud vodoprávní úřad stavbu umožní a stanoví podmínky, stavební úřad nemá oporu v stavebním zákoně stavbu nepovolit. Podmínkou vodoprávního úřadu je zpravidla konstrukce přízemí nad hladinou stoleté vody. Důsledkem však mohou být zatopené sklepy s kotly, elektrickými rozvaděči, auty, narušení nosných stěn podmáčením a z hlediska vzhledu obce neesteticky zvednuté sklepy nad terén. Řešením by mohlo být zpřísnění podmínek a výrazné omezení výjimečných povolení.
Území určené k řízenému rozlivu povodní je tvořené pozemky, které jsou nezbytné pro veřejně prospěšné stavby na ochranu před povodněmi, k nimž bylo omezeno vlastnické právo dohodou nebo postupem podle zákona o vyvlastnění. Za škodu vzniklou rozlivem povodní na tomto území náleží poškozenému finanční náhrada, kterou poskytuje stát zastoupený Ministerstvem zemědělství.
Politika územního rozvoje
Dokument Politika územního rozvoje ČR 2008 (PÚR ČR 2008) je nástroj územního plánování, jehož účelem je koordinace územně plánovací činnosti krajů i obcí, koordinaci resortních koncepcí s územními důsledky. Dostupná je na webové adrese MMR a podkladem pro její zpracování byl mj. Plán hlavních povodí ČR, jehož závaznou část tvoří protipovodňová ochrana.
Republikové priority, které PÚR ČR 2008 stanovuje, jsou závazné pro navazující územně plánovací činnost krajů a obcí a platí pro celé území ČR, přičemž míra uplatnění každé z nich závisí na charakteru konkrétního území.
Problematika povodní a protipovodňové ochrany je obsažena v prioritách č. 25 a 26.
První podmínka hovoří o nutnosti vytvářet podmínky pro preventivní ochranu území před riziky a přírodními katastrofami s cílem minimalizovat rozsah případných škod. Zajistit územní ochranu potřebných ploch a vytvářet podmínky pro zvýšení přirozené retence srážkových vod, pro zadržování, vsakování i využívání dešťových vod s cílem zmírňování účinků povodní.
Druhá podmínka hovoří o vymezení zastavitelné plochy v záplavových územích a nutnosti jen ve zcela výjimečných případech umisťovat na tuto plochu veřejnou infrastrukturu. Vymezovat a chránit plochy pro přemístění zástavby z území s vysokou mírou rizika vzniku povodňových škod.
MMR ve spolupráci s Ústavem územního rozvoje Brno vydalo metodickou příručku Pomůcka k uplatňování republikových priorit PÚR ČR 2008, která je užitečným vodítkem, jak postupovat při implementaci těchto priorit v územně plánovací činnosti krajů a obcí.
Zásady územního rozvoje (kraj)
V zásadách územního rozvoje (ZUR) je nutné:
- vymezit plochy veřejné infrastruktury nadmístního významu
- vymezit veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření, určená k řízeným rozlivům povodní v kraji
- na úrovni kraje vymezit plochy, ve kterých je pořízení a vydání regulačního plánu podmínkou pro rozhodování o změnách jejich využití a v zadání tohoto dokumentu stanovit požadavky na ochranu před povodněmi a jinými rizikovými přírodními jevy včetně požadavků na zvýšení přirozené retence srážkových vod v území
- vymezit plochy morfologicky, geologicky a hydrologicky vhodné pro akumulaci povrchových vod (LAPV) v souladu s Generelem území chráněných pro akumulaci povrchových vod.
Územní plány (obec)
V územních plánech (ÚP) obcí je nutné vymezit:
- plochy pro protierozní opatření, ochranu před povodněmi apod
- veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření, určená k řízeným rozlivům povodní;
- plochy morfologicky, geologicky a hydrologicky vhodné pro LAPV v souladu s Generelem území chráněných pro akumulaci povrchových vod
- plochy, ve kterých je pořízení a vydání regulačního plánu podmínkou pro rozhodování o změnách jejich využití k řešení rizikových území na úrovni obce (v zadání stanovit požadavky na ochranu před povodněmi a jinými rizikovými přírodními jevy)
- plochy, ve kterých je prověření změn jejich využití územní studií podmínkou pro rozhodování o jejich využití
V rámci řešení urbanistické koncepce včetně vymezení zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně a koncepce veřejné infrastruktury vytvářet podmínky pro zadržování, vsakování i využívání dešťových vod jako zdroje vody a s cílem zmírňování účinků povodní.
Výjimečné a odůvodněné případy
Není vždy jednoznačně možné, aby v záplavových územích (mimo aktivní zónu) nebyly navrhovány a povolovány stavby, a to zejména v zastavěných územích obcí. Je však nutné dbát, aby se nové zastavitelné plochy vymezovaly přednostně mimo záplavová území a v záplavových územích pouze ve výjimečných a odůvodněných případech. Takovým "výjimečným a odůvodněným případem" může být např. obec, jejíž převážná část se nachází v záplavovém území a vymezení zastavitelných ploch mimo záplavové území by znamenalo nežádoucí suburbanizaci se všemi důsledky s tím spojenými. Může to být rovněž případ, kdy vymezení ploch mimo záplavové území koliduje s veřejným zájmem na ochraně ZPF (např. zábor půd 1. tř. ochrany) apod. Je nezbytné, aby důvody pro vymezení zastavitelných ploch v záplavovém území byly náležitě prověřeny a komplexně posouzeny z hlediska převažujících veřejných zájmů, např. zpracováním a vyhodnocením různých variant umístění zastavitelné plochy, parametrů zástavby a její hustoty, s posouzením ohrožení a škod v případě povodní včetně prověření opatření k snížení jejich důsledků.
V systému ochrany před povodněmi se upřednostňuje realizace takových technických opatření, jejichž výsledkem by bylo zvyšování retenční schopnosti krajiny. Zkušenosti, že v řadě případů se obnovuje zástavba v územích s vysokou mírou vzniku povodňových škod. Jedním z důvodů (kromě důvodů ekonomických) je nepřipravenost dalších zastavitelných ploch, do kterých by mohla být zástavba přemístěna.
Kraje na základě ÚAP obcí v ZÚR posoudí záplavami ohrožená území a stanoví podmínky pro obnovu zástavby v těchto rizikových územích, včetně posouzení, zda je účelné do takovýchto území umísťovat veřejnou infrastrukturu financovanou z veřejných rozpočtů a obnovovat tu, která je opakovaně povodněmi poškozována.
Obce, pro které jsou zásadním limitem využití území vymezené aktivní zóny záplavového území (kde není možné navrhovat žádné zastavitelné plochy) musí:
- vymezit plochy a koridory pro veřejně prospěšné stavby a opatření k zajištění protipovodňové ochrany a pro zvýšení retence území;
- v případě, že jsou v územních plánech vymezeny zastavitelné plochy v záplavovém území, je nezbytné tyto případy řádně odůvodnit, a to i z hlediska účelnosti umísťování veřejné infrastruktury financované z veřejných rozpočtů a obnovování té, která je opakovaně povodněmi poškozována.
V zadání územního plánu je vhodné stanovit požadavek na vymezení zastavitelných ploch pro možnost přemístění zástavby z rizikových území. V řešení územního plánu je pak nutno vymezit plochy a stanovit podmínky pro změnu jejich využití tak, aby bylo minimalizováno riziko vzniku povodňových škod.
Pozemkové úpravy
Účinným nástrojem pro realizaci protipovodňových opatření jsou pozemkové úpravy, pořizované pozemkovými úřady. Vzájemnou procesní koordinací při pořizování územně plánovací dokumentace a pozemkových úprav se podrobně zabývá příručka Koordinace územních plánů a pozemkových úprav z května 2010, kterou vydal Ústav územního rozvoje Brno. Ústav nabízí i další materiály a informace.
Publikace a informační materiály
MMR ve vztahu k povodním z oblasti územního plánování:
- sborník Územně plánovací dokumentace, Protipovodňová ochrana, protipovodňová opatření – sborník příkladů 1999–2002 z roku 2003: zaměřuje se na problematiku protipovodňové ochrany a její zohlednění v územně plánovací dokumentaci. Sborník obsahuje i zkušenosti jednotlivých aktérů procesu pořizování územně plánovací dokumentace – tedy zástupců měst, pořizovatelů územních plánů, správců povodí a vodoprávních úřadů s prosazováním navržených potřebných opatření do územně plánovací dokumentace
- metodická pomůcka – leták Protipovodňová ochrana v územně plánovací dokumentaci obcí z roku 2003: obsahuje systematicky utříděné informace z oblasti územního plánování a ochrany vod o možnostech územně plánovací dokumentace při zabezpečování ochrany před povodněmi.
- připravuje se k vydání metodická příručka Ochrana před povodněmi v územně plánovací dokumentaci obcí, která na uvedený leták navazuje, informace v něm uvedené aktualizuje a rozšiřuje. Obsahuje přehled možných protipovodňových opatření v územně plánovacích dokumentacích, poskytuje mimo jiné informace o součinnosti orgánů územního plánování a orgánů ochrany vod při ochraně před povodněmi.
Poskytování dotací
obcím postižených záplavami na pořízení územních plánů.
V rámci Integrovaného operačního programu (IOP) probíhá 8. kontinuální výzva k podávání žádostí o poskytnutí podpory v oblasti intervence 5.3 "Modernizace a rozvoj systémů tvorby územních politik" – zaměření výzvy 5.3.b) "Podpora tvorby a aktualizace územních plánů obcí s ohledem na udržitelný rozvoj území". Podpora je určena na pořízení územních plánů obcí nad 500 obyvatel včetně, které byly postiženy záplavami a dosud nemají zajištěnu protipovodňovou ochranu. Jednou z podmínek pro udělení dotace je, že minimálně 10 staveb pro bydlení na území obce se nachází ve stanoveném záplavovém území nebo jejich obytné místnosti určené pro bydlení byly po 1. 1. 1997 zaplaveny a tyto stavby nemají dosud zajištěnou protipovodňovou ochranu (další informace).
Poznámka na závěr
Potřebné změny území, které by snížily jeho "zranitelnost" povodněmi, a které by zlepšily možnost zdržení přívalových vod, aby se v čase lépe rozložil jejich odtok, vyžadují dlouhodobou a soustavnou činnost. Její důsledky se ovšem mohou projevit až v delším časovém horizontu, stejně tak jako nyní "sklízíme" její zanedbání, důsledky předchozích zásahů a hospodaření v území. Územní plánování pro tuto prevenci poskytuje, zejména pří účinné spolupráci s vodoprávními úřady, dostatečné možnosti. Prosazování prevence je velmi náročné, zejména když se její přínosy projeví až po dlouhé době a v jiné generaci uživatelů.