Správa obce mezi konáním voleb a zvolením nových volebních orgánů

Novelou zákonů o územních samosprávných celcích č. 298/2008 Sb. byla změněna pravidla pro "fungování" obce v tzv. volebním mezidobí, tedy v době ode dne konání voleb do zastupitelstva obce, kdy zaniká mandát dosavadním členům zastupitelstva, do konání ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva obce, respektive do zvolení nových obecních orgánů (starosty a rady obce).

Touto novelou byla současně změněna i pravidla pro konání ustavujícího zasedání zastupitelstva obce, jehož svolání je nově podmíněno uplynutím lhůty pro podání návrhu soudu na neplatnost voleb nebo hlasování, resp. neúspěšností takového návrhu.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra ČR zveřejnil 20. července tr. metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků v právě nastávajícím volebním meziobdobí, které započne 15. října, tedy první den voleb. Metodika vychází z platných zákonů po provedených legislativních změnách a využívá důvodovou zprávy k zákonu č. 298/2008 Sb.

Pravomoci dosavadních orgánů

Uplynutím prvního dne voleb zaniká mandát všem stávajícím členům zastupitelstva obce, takže tímto okamžikem dochází i k "zániku" dosavadního zastupitelstva obce. V období ode dne konání voleb do zastupitelstva obce do zvolení nového starosty, případně místostarosty, a nové rady obce, proto správu obce zajišťují dosavadní starosta a místostarosta (místostarostové) a dosavadní rada obce – tedy dosavadní obecní orgány.

Spolu se "zánikem" zastupitelstva obce dochází i k zániku výborů zastupitelstva obce. V případě komisí rady obce však nastává odlišná situace, neboť dosavadní rada obce i nadále vykonává své pravomoci, proto činnost komisí nezaniká a tyto nadále pokračují v plnění svých úkolů.

Dosavadní starosta bude ode dne voleb do zastupitelstva obce i nadále plnit své povinnosti – oproti předchozí právní úpravě – bez jakéhokoli omezení, tedy v plném rozsahu. Své povinnosti bude plnit také dosavadní místostarosta (místostarostové). V obcích, v nichž je volena rada obce, bude v tomto období dosavadní rada i nadále vykonávat své pravomoci.

Pravomoci dosavadní rady obce se rozšíří o pravomoc stanovit pravidla rozpočtového provizoria a o pravomoc schvalovat rozpočtová opatření v případě, že nedošlo ke zvolení zastupitelstva obce, protože soud vyhověl návrhu na neplatnost voleb nebo hlasování nebo protože okrsková volební komise neodevzdala zápis o průběhu a výsledku hlasování.

Na uvedené orgány nepřecházejí vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce, které proto nelze v uvedeném období realizovat (není tedy možné rozhodovat např. o prodeji nemovitého majetku nebo schvalovat či měnit obecně závazné vyhlášky). Dosavadní starosta, místostarosta i členové dosavadní rady obce plní své úkoly na základě zákonem uložené povinnosti, takže na jejich výkon nemohou "rezignovat" a stejně tak nemohou být nově zvoleným zastupitelstvem obce "odvoláni".

Přestože dosavadní starosta (místostarosta) i rada obce jsou nadány všemi pravomocemi jako v době před konáním voleb, je vhodné, aby své aktivity soustředili pouze na činnosti nezbytné a na rozhodnutí, jež nesnesou odkladu tak, aby závažnější rozhodnutí již činily nově zvolené obecní orgány.

Doba výkonu pravomoci dosavadními obecními orgány končí zvolením nových orgánů.

Nároky členů dosavadních obecních orgánů

Po celou dobu svého působení dosavadní starosta, dosavadní místostarosta ani dosavadní členové rady neztrácí nároky na odměny. V případě dosavadního starosty nebo místostarosty tak vyplývá přímo z § 75 odst. 5 zákona o obcích, v případě ostatních členů rady z § 71 odst. 1 a § 72 zákona o obcích. Pokud byl starosta, místostarosta nebo člen rady pro výkon své funkce dlouhodobě uvolněn z pracovního nebo jiného obdobného poměru před konáním voleb, hledí se na něj po celou dobu výkonu pravomocí po dni voleb jako na dlouhodobě uvolněného (tzn., že z hlediska jeho zaměstnavatele trvá překážka v práci z důvodu obecného zájmu).

Nově zvolené zastupitelstvo obce přitom nemůže měnit nároky dosavadního starosty nebo místostarosty (ani ostatních členů rady obce), protože zákon sám uvádí, že se těmto osobám poskytují odměny v dosavadní výši. Ze stejného důvodu nemůže nově zvolené zastupitelstvo obce změnit – proti vůli dosavadního starosty nebo místostarosty – povahu jimi vykonávané funkce, tedy nemůže určit, že např. dosavadní starosta obce, který funkci vykonával před volbami do zastupitelstva obce jako uvolněný člen zastupitelstva obce, již nadále nebude pro výkon pravomocí podle § 107 zákona o obcích uvolněn.

Svolávání a termín ustavujícího zasedání

Ustavující zasedání zastupitelstva obce svolává dosavadní starosta (§ 91 zákona o obcích) tak, aby se konalo do 15 dnů ode dne uplynutí zákonné lhůty pro podání návrhu soudu na neplatnost voleb nebo hlasování. Pokud konec lhůty připadne na sobotu, neděli či svátek, končí lhůta nejbližším pracovním dnem. K svolání ustavujícího zasedání se však může přistoupit až poté, kdy lhůta pro podání návrhu soudu na neplatnost voleb nebo hlasování již marně uplynula. Lhůta pro podání návrhu na neplatnost voleb nebo hlasování je 10 dní a počíná ode dne následujícího po dni vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí. Návrh se podává místně příslušnému krajskému soudu.

Dosavadní starosta tedy musí po uplynutí 10. dne ode dne vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí zjistit u příslušného krajského soudu, zda byl podán návrh na neplatnost voleb nebo hlasování.

Volby jsou vyhlášeny na pátek a sobotu 15. a 16. října 2010. Pokud by Státní volební komise vyhlásila výsledky voleb 19. října, bude prvním dnem uvedené desetidenní lhůty 20. říjen a lhůta skončí 29. října v 16.00. (Pozn. red.:Podle dosavadních zkušeností se dá očekávat, že návrhy na neplatnost voleb nebo hlasování budou ojedinělé a krajské soudy je po uplynutí lhůty zveřejní).

Předpokládejme, že bude platit pro téměř všechny obce, že návrh na neplatnost voleb nebo hlasování nebyl v zákonné lhůtě podán. Potom musí dosavadní starosta svolat ustavující zasedání tak, aby se konalo do 25 dní od vyhlášení výsledků voleb státní volební komisí, do 15 dnů ode dne, ve kterém uplynula desetidenní lhůta pro podání návrhů na neplatnost voleb nebo hlasování správnímu soudu. Zároveň však platí, že ke svolání ustavujícího zasedání nelze přistoupit dříve, než uplyne lhůta pro podání uvedených návrhů správnímu soudu (lhůta končí 10. dnem v 16.00, po tomto okamžiku již ustavující zasedání svolat lze). Jestliže nebyl podán krajskému soudu uvedený návrh a Státní volební komise vyhlásí výsledky voleb 19. října, potom lze svolat ustavující zasedání nejdříve 29. října po 16.00 hod.

Ze zákona o obcích vyplývá povinnost svolat zasedání zastupitelstva nejméně 7 kalendářních dní přede dnem jeho konání (doba, po kterou na úřední desce obecního úřadu musí být zveřejněna informace o místě, čase a o navrženém programu připravovaného zasedání). Proto se může ustavující zasedání konat nejdříve osmým dnem po uplynutí zákonné lhůty pro podání návrhu na neplatnost voleb nebo hlasování. Pokud tedy stávající starosta svolá ustavující zasedání, za uvedených předpokladů již dne 29. října po 16.00, je nejbližším termínem pro konání ustavujícího zasedání 6. listopad 2010.

Vzhledem k zákonným lhůtám dále platí, že ustavující zasedání musí být svoláno, má-li se konat do zákonem stanovených patnácti dní ode dne uplynutí lhůty pro soudní napadení výsledků voleb, nejpozději sedmý den po dni, v němž uplynula lhůta pro podání návrhu soudu. Budeme-li stále uvažovat o stejných podmínkách (vyhlášení výsledků 19. října), potom nejpozději lze zveřejnit termín konání ustavujícího zasedání 7. listopadu, protože nejpozdější termín pro konání ustavujícího zasedání je 15. listopad 2010 (patnáctidenní lhůta končí v sobotu 13. 11., zákonný termín je tudíž pracovní den – pondělí 15. listopadu).

Důsledky porušení lhůt

Co se stane, pokud dosavadní starosta svolá ustavující zasedání před uplynutím lhůty pro podání návrhu soudu na neplatnost voleb nebo hlasování? Pokud nebyl soudu v zákonné lhůtě žádný návrh na určení neplatnosti voleb nebo hlasování podán, nebude mít popsané porušení zákona za následek "neplatnost" nebo "neúčinnost" svolání ustavujícího zasedání a tedy ani "nezákonnost" konaného zasedání. Porušení § 91 odst. 1 zákona o obcích má povahu porušení procesní povinnosti, která nemá přímý dopad na zákonnost usnesení přijatých na ustavujícím zasedání.

Jestliže byl v zákonné lhůtě soudu návrh podán a starosta by tuto skutečnost zjistil až po svolání ustavujícího zasedání, měl by svolané ustavující zasedání zrušit.

Pokud by se ustavující zasedání uskutečnilo, přestože byl návrh soudu na neplatnost voleb nebo hlasování podán, bude záležet na rozhodnutí soudu. Pokud soud vyhoví návrhu na neplatnost voleb nebo hlasování, má se za to, že ke zvolení zastupitelstva nedošlo, takže ani jeho ustavující "zasedání" nemůže být považováno za zasedání zastupitelstva obce jako orgánu obce a ani "usnesení" na něm přijatá nemají žádnou právní relevanci. Pokud by však soud návrh zamítl, bylo by možno považovat ustavující zasedání za uskutečněné se všemi právními důsledky, neboť porušení § 91 odst. 1 zákona o obcích nevyvolává nezákonnost přijatých usnesení ani "neúčinnost" zasedání (viz výše).

Co se stane, když dosavadní starosta ustavující zasedání svolal tak, že se bude konat později než 15 dnů od uplynutí lhůty pro podání návrhu na neplatnost hlasování nebo voleb?

Oprávnění starosty svolat zasedání zastupitelstva obce nezaniká uplynutím lhůt daných v § 91 odst. 1 zákona o obcích, ale vyplývá přímo z § 103 odst. 5 zákona. Proto i v případě, že dosavadní starosta svolá ustavující zasedání tak, že se uskuteční až po uplynutí 15 denní lhůty, nelze na takové zasedání pohlížet jako na zasedání uskutečněné v rozporu se zákonem.

Pokud dosavadní starosta ustavující zasedání vůbec nesvolá, svolá ustavující zasedání Ministerstvo vnitra, a to po uplynutí patnáctidenní lhůty pro konání ustavujícího zasedání. Uvedená pravomoc ministerstva je v praxi realizována jen v případě úplné nečinnosti dosavadního starosty, přičemž ministerstvo vnitra postupuje na základě poznatků z vlastní činnosti nebo na základě důvodného podnětu.

Program ustavujícího zasedání

• Program ustavujícího zasedání připravuje dosavadní rada obce, resp. dosavadní starosta tam, kde se rada obce nevolí
• Ustavujícímu zasedání předsedá zpravidla dosavadní starosta (i když nebyl zvolen členem nového zastupitelstva), případně nejstarší člen nově zvoleného zastupitelstva do doby, než je zvolen nový starosta nebo místostarosta. To ovšem nevylučuje, aby zastupitelstvo pověřilo vedením zasedání jinou osobu.
• Nově zvolené zastupitelstvo obce je vázáno usneseními a rozhodnutími předchozího zastupitelstva (do doby, než tato usnesení změní nebo zruší), tedy i jednacím řádem a tudíž nemusí schvalovat nový.
• Zasedání obvykle zahajuje dosavadní starosta, který nejdříve zjistí, zda je zastupitelstvo usnášeníschopné. Na ustavujícím zasedání musí následovat složení slibu členů zastupitelstva. Po jeho složení by měli být určeni ověřovatelé zápisu, zapisovatel a schválen program ustavujícího zasedání. Po zvolení starosty nebo místostarosty mu řídící schůze předá vedení zasedání.
• Již na ustavujícím zasedání je vhodné ustavit výbory zastupitelstva (povinně se zřizuje kontrolní a finanční výbor) a zvolit jejich členy. Je vhodné rozhodnout, kteří členové zastupitelstva budou svou funkci vykonávat jako dlouhodobě uvolnění a v případě ostatních členů zastupitelstva rozhodnout o eventuálním vyplácení odměn za výkon funkce. V případě potřeby lze projednávat jakékoli další otázky.
• Složení slibu se obvykle provádí tak, že ten, kdo zasedání zastupitelstva řídí, slib nejdříve přečte, členové zastupitelstva pak povinně a jednotlivě pronesou slova "slibuji" a potvrdí složení slibu podpisem na zvláštní listině, která je přílohou zápisu z ustavujícího zasedání.

Předání obce novému vedení

Jestliže po ustavujícím zasedání již nebude dosavadní starosta pokračovat ve funkci, je třeba, aby předal obec nově zvolenému vedení. V zájmu obou stran je vhodné o předání obce sepsat zápis (protokol), v němž se uvedou předávané písemnosti, stav bankovního účtu a hotovosti v pokladně, stav majetku a další důležité skutečnosti. Součástí je záznam o předání razítek obce a klíčů od budovy obecního úřadu.