Vládní prohlášení – mají obce čekat revoluci?
Prohlášení vlády Petra Nečase je ambiciózní. Oproti minulosti se v tomto programovém prohlášení nastíněné kroky mnohem více, ať přímo či nepřímo, dotýkají obcí a měst. Ne vždy však lze reformní úsilí, resp. jeho náznaky v programovém dokumentu, plně podpořit.
Koalice "rozpočtové odpovědnosti, vlády práva a boje proti korupci" chce provést zásadní změny ve všech resortech. V textu vládního prohlášení se samozřejmě objevují hlavně cíle a vize bez konkrétnějšího vymezení (obvykle dlouhé) trasy, jak jich dosáhnout. A brzy se patrně ukáže, že i cesta může být cílem, zejména pak při úpravě financování samosprávy, zefektivňování kontroly hospodaření veřejného sektoru, při přípravě nového rámce pro provoz hazardu nebo změnách ve veřejných zakázkách.
Rozdělení daní podle výkonu státní správy?
Téměř půlstránková pasáž věnovaná financování komunální sféry ukazuje, že vláda považuje změny za potřebné. Z textu vyplývá, že východiskem pro návrh zákona o rozpočtovém určení daní bude "pečlivá analýza nákladů výkonu státní správy v obcích všech stupňů". Financování prostřednictvím sdílených daní však má s výkonem státní správy pramálo společného.
Dlouhodobé výhrady zejména obcí I. a II. stupně přeci směřovaly k nedostatečné úhradě nákladů na přenesený výkon státní správy ve formě součtu příspěvku a správních poplatků. Právě peníze z rozpočtového určení daní, určené na činnosti v samostatné působnosti, tedy zejména rozvoj obce, pak musely být zapojovány na financování úkonů pro stát. Problém byl pro část obcí vyřešen navýšením koeficientů pro rok 2010. Je však otázkou, zda avizovaná rozpočtová odpovědnost nepostihne také přislíbenou plnou úhradu pro zbývající obce a kraje.
Text vládního prohlášení tedy vlastně obsahuje velmi revoluční myšlenku. Možná je opravdu záměrem vlády vytvořit také v samostatné působnosti obce různých typů s postupně rostoucími pravomocemi, jako je tomu v případě státní správy. A budoucí systém rozpočtového určení daní (RUD) nastavit dle vykonávaných kompetencí s důrazem na přirozenou spádovost území. Tuto domněnku podporuje i odhodlání zavést přímou volbu starostů na "malých" obcích.
Nutná změna Ústavy tak, aby bylo vůbec možno dle nějakých kritérií oddělovat malé obce od velkých, tedy souvisí nejen s volebním právem, ale také s novým systémem financování.
Vláda má také "zájem zvýšit finanční motivaci obecních zastupitelstev na příznivém podnikatelském prostředí v obci". Již nikdy více se proto nebude opakovat situace, kdy možností neplatit zálohy na daň z příjmů byly nejvíce postiženy právě obce s větším podílem podnikajících fyzických osob.
Text prohlášení neuvádí daň z nemovitostí, ale po nezbytné reformě by také tato daň mohla a měla odrážet kvalitu života v jednotlivých obcích.
Jako je "to" v EU
Kouzelná formulka "…aby to odpovídalo situaci ve vyspělých zemích Evropské unie" se objevuje u vládního cíle snižování diskriminačního rozdílů příjmů na obyvatele v obcích.
Jestli se evropské státy v něčem odlišují, pak právě ve struktuře a financování samosprávy. Vytvoření jednotek NUTS, kde S znamená pouze statistický, mělo mj. vést k získání srovnatelných údajů, které lze využít v oblíbených unijních žebříčcích.
Financování samosprávy v každé zemi odráží její historii, případná geografická či národnostní specifika a také objem prostředků, který centrální vláda chce a může samosprávě poskytnout. Cizojazyčné i česky psané odborné publikace nebo internetové zdroje nabízejí popis a srovnání územního členění a financování samosprávy ve všech evropských zemích. Česká republika je zemí s největším počtem obcí ku počtu obyvatel. Máme dvakrát více obcí než srovnatelné Maďarsko a dvaapůlkrát více než nesrovnatelné Polsko, osmkrát více Němců je rozmístěno do pouze dvakrát většího počtu obcí. U velkého množství nesourodých jednotek pak logicky vznikají větší rozdíly.
Podstatné (a pro obce pozitivní) je, že vládní prohlášení uvádí snahu vyrovnávat příjmy a nikoliv pouze daňové příjmy. Daňové příjmy, včetně místních a správních poplatků, představují v průměru mezi 50–60 % celkových příjmů obcí a měst. Význam dotací, nedaňových a kapitálových příjmů tedy nelze v žádné komparativní analýze podceňovat.
Konec medvěda i medvídků
Tzv. porcování medvěda se vyřešilo samo již v letošním roce a trvalé snižování dostupných veřejných prostředků patrně nepovede k oživení této tradice. Rozpracovaná inventura dotací skutečně ukáže, že některé tituly se překrývají nebo nemají vůbec smysl. A kritický pohled by se neměl soustředit jen na prostředky určené obcím.
Otázkou však zůstává, zda v rámci rozpočtové odpovědnosti a hledání úspor veřejných výdajů bude opravdu "příjmová základna obcí posílena zejména na úkor celostátních dotačních programů, ze kterých jsou doposud centrálně, a tudíž málo efektivně financovány rozvojové projekty v obcích". Rozvojovým projektem se obvykle rozumí investice, která přesahuje možnosti obce, ale má vést k zlepšení nejen podnikatelského prostředí. Text prohlášení tedy naznačuje, že prostředky na rozvojovou investici pro jednu obec bude nadále třeba dělit číslem zhruba 6250.
Co Čech to kontrolor
Dokonce na dvou místech se v prohlášení objevuje závazek rozšířit kontrolní působnost Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ) směrem k obcím a krajům. Z pohledu samosprávy jde o nejproblematičtější vládní odhodlání. Ne snad proto, že by kontrola nakládání s veřejnými prostředky a majetkem nebyla důležitá, ale větší zapojení NKÚ se ukazuje jako zbytečné.
Navržený postup navíc předpokládá, v období všeobecných úspor, podstatné navýšení rozpočtu úřadu tak, aby mohl kontrolovat a porovnat dostatečný vzorek srovnatelných obcí a měst. Jinak totiž nezíská žádný opravdu objektivní nástroj pro posouzení vhodnosti, nadměrnosti nebo neefektivnosti vynaložených nákladů.
Dvojnásobná zmínka o nutnosti kontroly ze strany NKÚ může vytvářet dojem, že konání zastupitelů je prosto jakéhokoliv dohledu. Naopak. Existuje přeci vnitřní kontrola, kontrolní výbory zastupitelstva, kontrola finanční (ministerstva), přezkoumání hospodaření (krajské úřady či nezávislý audit), kontrola využití státní a evropské dotace ze strany poskytovatele i NKÚ, ale hlavně kontrola voličská, kterou by vláda neměla tolik podceňovat.
Jestliže jen malý okruh lidí dokáže posoudit průběh nákupu obrněných transportérů, pak rekonstrukci základní školy, stavbu chodníku či vodovodu a příslušné náklady bude sledovat většina obyvatel obce.
Cítí-li vláda potřebu zavádět nový stupeň kontroly, vychází tedy z přesvědčení, že současný systém je špatný. Ano, o efektivitě prováděných kontrol lze občas pochybovat. Zvláště v případě, kdy různé kontrolní orgány požadují shodné doklady, kontrolují již jednou odsouhlasené výdaje a nakonec sankcionují zcela formální drobnosti, např. několikadenní zpoždění úhrady faktury. Sjednocení a provázání kontrolních postupů, finanční kontrolu nevyjímaje, by patrně přineslo větší užitek vládě, samosprávě, občanům i NKÚ.
Nejveřejnější veřejné zakázky
Vypsat správně veřejnou zakázku je při současném stavu příslušného zákona obtížné i za použití několikasetstránkové metodiky Ministerstva pro místní rozvoj. Zkušenosti obcí však ukazují, že může jít o lehčí část celé realizace. Přeprodávání vysoutěžených zakázek, zbytečná odvolání proti výsledku, požadavky vícenákladů, nedodržování podmínek za stavu, kdy obec musí respektovat termíny dané dotačními pravidly, nejsou zase tak ojedinělými jevy.
Vládní prohlášení nahlíží na problematiku veřejných zakázek z jiného úhlu a předpokládá snížení limitu pro povinné vypisování veřejných zakázek ze současných 2 na 1 mil. Kč (z 6 na 3 mil. Kč u stavebních prací).
Všechny informace o každé veřejné zakázce a jejím průběhu by se měly objevit na internetu: "životopisy zakázek od zadávací dokumentace, váhy rozhodovacích kritérií, průběhu výběrového řízení, členů komise, uzavřených smluv a jejich plnění až po vyúčtování". Určitou jednotnou strukturu lze jistě považovat za vhodnou, méně opodstatněný by byl např. požadavek na zveřejňování veškeré technické dokumentace a projektů. Ačkoliv z prohlášení vyplývá snaha upozadit v oblasti veřejných zakázek obchodní tajemství, všechno se patrně zveřejňovat nedá.
Až titulky vyblednou
Česká republika potřebuje odvážnou vládu, která vydrží celé volební období. Vláda Petra Nečase je odhodlána zastavit, nebo alespoň přibrzdit rychlý růst veřejných výdajů a přistoupit k potřebným reformám. Třebaže nemusíme s dílčími návrhy obsaženými v programovém prohlášení plně souhlasit, celkový směr je určitě správný. Programové prohlášení navíc kopíruje koaliční dohodu, která vznikla v dozvucích předvolebních mítinků.
Fungování státní správy a samosprávy však určitě nelze zužovat na mediální, byť úderné zkratky. Jednoduchá řešení, která se dobře vyjímají jako hesla volebních letáků nebo novinové titulky, nemusí být nutně těmi nejlepšími, což se bohužel často ukáže až postupem času.