Dotace obcím – jejich struktura a využití
Podle výsledků státního závěrečného účtu územních rozpočtů tvořily dotace obcím v loňském roce, respektive všechny obcemi přijaté transfery, jednu třetinu jejich souhrnných příjmů. Jedná se o výrazné zvýšení podílu dotací, které tak částečně kompenzovalo drastické snížení daňových příjmů, které obce potkalo v důsledku ekonomické krize.
Sídelní soustavu České republiky je tvoří 6250 obcí, z nichž 90 % jsou vesnice do dvou tisíc obyvatel. Při hodnocení úvodního informace, která hovoří o podílu dotací, si musíme uvědomit, že snížení daňových příjmů se dotýká všech obcí bez výjimky, dotace a transfery však nepřichází do všech obcí rovnoměrně, ale týkají se jen některých z nich.
Uvádí se, že v rozpočtu existuje více než 500 dotačních titulů, na základě kterých může obec získat prostředky. Pravidla jejich rozdělování jsou pro každý titul jiná, někde jsou jednoznačná, někde naprosto neznámá. Tento stav je již dlouho předmětem kritiky a právem se volá po zjednodušení systému.
V souvislosti s diskuzí o novele zákona o rozpočtovém určení daní zazněly názory, aby celý objem dotací, nebo jejich část, byl převeden do základu, který slouží k rozdělování výnosu daní všem obcím. Také proto se chceme v tomto textu blíže podívat na finanční prostředky, které formou transferů přichází do obcí, jaká je jejich struktura a určení. Podkladem k tomuto pohledu jsou některé údaje ze závěrečných účtů územních rozpočtů v posledních letech (tabulka 1) i přehled vývoje podílu dotací na celkových příjmech rozpočtů obcí od vzniku obecního řízení (graf 1). Podklady doplňuje pohled na podíl běžných a kapitálových dotací v rozpočtech obcí (graf 2).
Tab. 1. Transfery přijaté obcemi a DSO ze státního rozpočtu a státních fondů v letech 2007–2009 (v mil. Kč)
| Kapitola | 2007 | 2008 | 2009 | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Celkem | Neinvest. | Invest. | Celkem | Neinvest. | Invest. | Celkem | Neinvest. | Invest. | ||
| Poslanecká sněmovna | 0,3 | 0,3 | - | 0,3 | 0,3 | - | 0,3 | 0,3 | - | |
| Úřad vlády | 12,8 | 12,8 | - | 9,7 | 9,7 | - | 10,0 | 10,0 | - | |
| Ministerstvo obrany | 15,5 | 10,3 | 5,2 | 13,1 | 10,3 | 2,8 | 0,6 | 0,6 | - | |
| Ministerstvo financí | - | - | - | 5,4 | 3,5 | 1,9 | 11,2 | 8,8 | 2,4 | |
| Ministerstvo práce a sociálních věcí | 23 819,4 | 23 360,7 | 458,7 | 25 440,4 | 25 042,3 | 398,1 | 26 135,8 | 25 911,4 | 224,4 | |
| Ministerstvo vnitra | 296,8 | 41,7 | 255,1 | 227,1 | 78,1 | 149,0 | 533,9 | 380,4 | 153,5 | |
| Ministerstvo životního prostředí | 3 308,9 | 92,2 | 3 216,7 | 2 819,6 | 84,9 | 2 734,7 | 4 240,2 | 216,6 | 4 023,6 | |
| Ministerstvo pro místní rozvoj | 5 173,5 | 811,3 | 4 362,2 | 3 088,2 | 895,4 | 2 192,8 | 2 933,3 | 813,7 | 2 119,6 | |
| Grantová agentura | - | - | - | 0,4 | 0,4 | - | 0,3 | 0,3 | - | |
| Ministerstvo průmyslu a obchodu | 217,0 | 1,8 | 215,2 | 268,6 | 4,9 | 263,7 | 500,5 | 3,1 | 497,4 | |
| Ministerstvo dopravy | 16,0 | 9,9 | 6,1 | 27,2 | 1,6 | 25,6 | 364,5 | 195,2 | 169,3 | |
| Ministerstvo zemědělství | 1 810,6 | 185,9 | 1 590,1 | 2 036,6 | 170,8 | 1 865,8 | 2 474,2 | 178,5 | 2 295,7 | |
| Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy | 8 554,0 | 8 012,6 | 541,4 | 8 655,2 | 8 267,1 | 388,1 | 8 869,0 | 8 857,4 | 11,6 | |
| Ministerstvo kultury | 446,7 | 313,3 | 133,4 | 456,2 | 397,9 | 58,3 | 411,8 | 358,5 | 53,3 | |
| Ministerstvo zdravotnictví | 140,0 | 0,3 | 139,7 | 88,3 | 5,6 | 82,7 | 46,3 | 2,3 | 44,0 | |
| Akademie věd | 0,1 | 0,1 | - | - | - | - | - | - | - | |
| Národní fond | 135,9 | 6,1 | 129,8 | 47,5 | 18,5 | 29,0 | 126,5 | 35,5 | 91,0 | |
| Operace státních finančních aktiv | 65,4 | 14,3 | 51,1 | 572,0 | 58,1 | 513,9 | 153,5 | 28,8 | 128,7 | |
| Všeobecná pokladní správa | souhrnný dotační vztah | 13 914,0 | 10 480,4 | 3 433,6 | 9 425,6 | 9 425,6 | - | 9 635,4 | 9 635,4 | - |
| ostatní transfery | - | - | - | 3 872,6 | 1,481,8 | 2 363,4 | 3 480,8 | 1 734,0 | 1 746,8 | |
| Státní fondy | zemědělský intervenční | 8,1 | 8,1 | - | 417,2 | 126,6 | 290,6 | 1 299,4 | 230,7 | 1 068,7 |
| dopravní infrastruktury | 1 079,2 | 189,3 | 889,9 | 1 326,6 | 268,2 | 1 058,4 | 1 502,9 | 200,7 | 1 302,2 | |
| rozvoje bydlení | 1 183,5 | 53,0 | 1 094,2 | 669,6 | 31,1 | 597,9 | 269,3 | 118,5 | 135,6 | |
| podpory kinematografie | 9,9 | - | 9,8 | 9,9 | - | 9,9 | 7,4 | - | 7,4 | |
| Přijaté transfery celkem | 61 358,5 | 43 660,8 | 17 531,4 | 60 498,9 | 46 675,0 | 13 692,5 | 63 579,8 | 48 934,8 | 14 580,6 | |
Graf 1. Vývoj podílu dotací na celkových příjmech obcí (%)
Graf 2. Podíl běžných a kapitálových dotací (%)
Z grafu je patrné, že v celé soustavě obcí tvoří běžné dotace cca 70 % a zbývající část připadá na investice. Všechny kapitálové dotace jsou však nenárokové, proto konkrétní podíly dotací u jednotlivých obcí jsou různé a je řada malých obcí, které na dotace doslova nedosáhnou.
Podíl dotací na příjmech
Podíváme-li se na vývoj podílu dotací na příjmech obcí, je zřejmé, že zdaleka nejde o konstantní hodnotu, ale o poměrně kolísavý údaj, který se každoročně mění. Je to patrné i z tabulky 1, která udává podíl jednotlivých kapitol státního rozpočtu na transferech obcím. Základní struktura a podíly jednotlivých resortů se v podstatě nemění, ale každoročně vznikají a zanikají nové programy a dotační tituly jednotlivých ministerstev, což má ve většině případů své opodstatnění v rozhodnutích vlády či Parlamentu.
V počátku devadesátých let byly dotace na úrovni třiceti procent obecních příjmů, kdy doznívaly vlivy minulého režimu (např. dofinancování komplexní bytové výstavby). Po vzniku nové daňové soustavy se podíl dotací obcím ustálil kolem hodnoty 20 % jejich celkových příjmů.
Po roce 2000 je patrný výraznější růst podílu dotací na příjmech obcí, když v roce 2003 dosáhl tento podíl nejvyšší hodnoty 41,7 %. Tento nárůst je důsledkem reformy veřejné správy, která započala vznikem krajů, zrušením okresních úřadů a přenosem řady kompetencí na obce. To si vyžádalo postupně řadu dotačních intervencí. V roce 2003 ovlivnilo čerpání dotací také financování náhrady škod po povodních v předchozím roce.
Pokles podílu dotací od roku 2005 byl způsoben změnou způsobu financování platů pracovníků ve školství, když tyto transferové prostředky již neprocházejí rozpočtem příslušných obcí. Od roku 2005 se podíl dotací v podstatě ustálil pod hodnotou 30 %, která však v loňském roce byla opět překonána. Důvod je zejména v čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů Evropské unie, které jdou do obecních rozpočtů prostřednictvím příslušných ministerstev a cestou dotací od regionálních rad regionů soudržnosti.
Obecný přehled
Vedle daňových příjmů, které tvoří největší část obecních příjmů jsou dotace a transfery druhým nejvýznamnějším zdrojem pro financování obcí. Z hlediska účelu slouží dotace k dofinancování přenesené působnosti, tzn. k výkonu státní správy, kterou obce vykonávají. Vedle dotací jim k tomu částečně slouží příjem ze správních poplatků, ale částečně přenesenou působnost obce hradí stále ze sdílených daní. I když se státní příspěvek na přenesenou působnost zvýšil, stále plně nepokrývá všechny potřeby. Vedle uvedeného příspěvku jsou obcím vypláceny převážně účelové dotace na financování provozních potřeb (běžné) i kapitálové (investiční) na zajištění služeb – veřejných statků.
Jestliže obce dotace dostávají automaticky, aniž by o ně musely žádat, říkáme, že jde o nárokové dotace. Ty jsou zpravidla dány zákonnými předpisy a z hlediska státu jde o mandatorní výdaje (na školství, sociální péči apod). Pokud se o dotaci musí žádat a splnit přitom určitá kritéria, mluvíme o nenárokové dotaci a žádost nemusí být uspokojena.
Většina nárokových dotací obcí je definována a schválena zákonem o státním rozpočtu a je poskytována v rámci souhrnného finančního vztahu obcím v úhrnech podle krajů. Velká část dotací obcím je poskytována z kapitoly všeobecná pokladní správa (VPS), kterou spravuje ministerstvo financí. Jde např. o běžné dotace pro obce s rozšířenou působností v oblasti sociálních služeb nebo o investiční dotace na obnovu materiálně technické základny školství. Z kapitoly VPS je možno vyplácet mimořádné dotace na základě rozhodnutí vlády jako použití rezerv při mimořádných událostech nebo při změnách státního rozpočtu. Kapitola všeobecné pokladní správy také může poskytnout obcím návratné finanční výpomoci podle platných pravidel.
Převážná část nenárokových dotací pro obce, které mohou být běžné i kapitálové, je poskytována z rozpočtových kapitol jednotlivých ministerstev. Jak je patrné z tabulky, některé resorty jsou z hlediska objemu poskytnutých dotací zvlášť důležité. Významné jsou i dotace ze státních fondů.
Přijaté dotace a transfery
Přehled o přijatých dotacích ze státního rozpočtu a státních fondů je patrný z tabulky. Přijaté transfery obcí jsou doplněny dotacemi z krajů (3,7 mld. Kč), z rozpočtů regionálních rad (5,1 mld. Kč) a také převody z vlastních fondů (14,8 mld. Kč). Celkem tedy přijaté transfery obcemi dosáhly částky 87,1 mld. Kč. Z největších položek jmenujme dotace z MPSV (26,1 mld. Kč), na sociální záležitosti (hmotná nouze, sociální služby, politika zaměstnanosti). V kapitole VPS zahrnují transfery v rámci souhrnného finančního vztahu (9,6 mld. Kč) hlavně příspěvky na školství, na vybraná zdravotnická zařízení, na výkon státní správy a zřizovatelské funkce. Z kapitoly MŠMT (8,8 mld. Kč) jdou dotace hlavně na přímé náklady na vzdělávání, soukromé školy a posílení odměňování pracovníků škol.
Závěrem
Nevýhodou systému dotací je jeho nepřehlednost a složitost, která vede k lobování a nežádoucím konexím. Systému chybí jasná a dlouhodobě platná pravidla pro jejich poskytování. Existuje příliš mnoho účelových dotací, které je nutno přísně vyúčtovat a v případě nevyužití vracet, což vede k nehospodárnosti. Přechod k neúčelovým dotacím by byl vhodný, ovšem s důrazem na stanovení standardů (nedotovat vybavené obce) a výkonnostních ukazatelů (nedotovat nadstandardní služby). Plošné rozdělení prostředků všem se jeví jako neefektivní.
- Prameny
- Státní závěrečné účty územních rozpočtů v letech 2007, 2008, 2009 (Ministerstvo financí)
- Provazníková R.: Financování měst, obcí a regionů – teorie a praxe (Grada, 2009)