Hospodaření územních rozpočtů v roce ekonomické recese

V průběhu roku 2009 se mnohokrát objevoval názor, že ekonomická recese a pokles daňových příjmů zruinují pokladny územní samosprávy. A jaký je výsledek? Ze státního závěrečného účtu vyplývá, že souhrnné příjmy územní samosprávy se v roce 2009 ve srovnání s předchozím rokem příliš nezměnily.

Snížily se o 0,1 %, resp. o 0,3 mld. Kč. Byly však o téměř 8 % vyšší než v roce 2007. A jak dopadlo srovnání příjmů státního rozpočtu? Ty byly v roce 2009 o více než 8 % (což je téměř 90 mld. Kč) nižší než v roce předchozím. Navzdory poklesu příjmů státního rozpočtu však dostaly územní samosprávy na dotacích o 28 mld. Kč více než v roce předchozím. Více viz první část tabulky.

Tab. Hospodaření územní samosprávy v letech 2007–2009 (mld. Kč)

Pramen: Státní závěrečný účet za rok 2009, Ministerstvo financí

Na otázku, zda je to dobrá zpráva či nikoli, lze odpovědět lakonicky "jak pro koho". Daňové příjmy se v roce 2009 značně snížily, a to téměř o 12 %. Byly dokonce nižší (o necelá 4 %) než v roce 2007. Tahounem celkových příjmů územní samosprávy se staly dotace, které se meziročně zvýšily o téměř 17 %, neboli o 28 mld. Kč.

Byl to především stát, který prostřednictvím zvýšeného objemu dotací kompenzoval snížený výnos daní pro územní samosprávu. Má to však jeden háček. Zatímco na snížení příjmů z daní participovaly všechny obce a kraje, zvýšený objem dotací pocítily jen některé z nich. Outsiderů je mnohem více na straně obcí než krajů.

Navíc, vývoj příjmů byl u krajských a obecních rozpočtů diametrálně odlišný. Zatímco příjmy krajských samospráv (bez Prahy, která je ve zde uváděných údajích zařazena mezi obce) byly v roce 2009 dokonce o téměř 4 % vyšší, příjmy obcí poklesly, a to o necelá 3 %.

Financování pomocí úvěrů

Posílení dotací v podmínkách poklesu daňových výnosů doprovázel ještě jeden významný jev. Výdaje územní samosprávy v roce 2009 reagovaly na zhoršenou ekonomickou situaci tak, že zatímco běžné výdaje se zvýšily o 6 %, kapitálové výdaje vzrostly o neuvěřitelných 25 %. Výsledkem bylo, že navzdory zachování zhruba stejné úrovně příjmů v roce 2009, vývoj výdajů vyústil ve schodek územních rozpočtů ve výši téměř 29 mld. Kč, což je patrně nejhorší výsledek od počátku novodobé existence územní samosprávy v České republice. V roce 2008 dosáhly územní samosprávy přebytku ve výši 15 mld. Kč.

Svůj podíl na tom má nejen růst počtu projektů spolufinancovaných fondy EU, ale i zvyšující se dynamika bankovních úvěrů územní samosprávě v roce 2009. Zatímco objem nesplacených úvěrů firemnímu sektoru se po celý rok 2009 snižoval, v případě územní samosprávy vykázal růst se stoupajícím trendem. V lednu 2009 ve srovnání s lednem předchozího roku se zvýšil o 6,5 %, v prosinci to bylo již téměř o 31 %. Kapitálové příjmy, jako jeden z dalších zdrojů financování investičních projektů, byly v roce 2009 o necelé 2 mld. Kč nižší než v roce 2008, takže k rychlejšímu růstu kapitálových výdajů nepřispěly.

Souhrnný dluh územní samosprávy se zvýšil o 7 mld. Kč (tj. o 7 %) a k tomu se přidalo i snížení zůstatků na jejích bankovních účtech. Po letech růstu byly koncem roku 2009, ve srovnání s koncem roku 2008, nižší o 21 mld. Kč, což je téměř o pětinu. O růst dluhu se postaraly především krajské samosprávy, a to částkou 6,3 mld. Kč, o snížení zůstatků na bankovních účtech zase obce částkou 18 mld. Kč.

Obce – příjmová část

Rozpočtové příjmy obcí (včetně Prahy) v roce 2009 dosáhly výše 136,6 mld. Kč a byly o necelá 3 % (o 8 mld. Kč) nižší než v roce 2008. Skutečnost z roku 2007 však převýšily o celých 11 mld. Kč. Meziročně se snížily zejména daňové příjmy (o 11,5 %, resp. o 17,8 mld. Kč). Největší pokles zaznamenaly výnosy daně z příjmů právnických osob (téměř 12 mld. Kč), daň z příjmů fyzických osob byla nižší o necelých 6 mld. Kč. Nepatrné snížení zaznamenala i daň přidané hodnoty.

Vyšší objem dotací, včetně transferů z vlastních fondů (více v případě investičních než neinvestičních dotací) kompenzoval propad daňových příjmů jen částečně.

Jak ukazuje druhá část tabulky, výnosy z prodeje obecního majetku se meziročně snížily. Jinak řečeno, obce jako celek se nesnažily nahradit chybějící příjmy zvýšeným prodejem obecního majetku. Po letech stagnace se, v důsledku změny zákonů, zvýšil výnos daně z nemovitosti, a to téměř o čtvrtinu. Růst mohl být ještě větší, protože možnost zvýšit místní koeficient využilo jen 6 % obcí.

Zhruba polovinu přírůstku dotací obcím (10,6 mld. Kč) "zajistily" Regionální rady regionů soudržnosti, třetinu pak státní rozpočet a státní fondy (o růst šlo především u běžných dotací). O necelé 3 mld. Kč se zvýšily transfery z vlastních fondů obcí. Krajské samosprávy poskytly obcím dotace o něco málo nižší než v roce 2008, pokles se však týkal výlučně investičních dotací.

Konkrétně se na přírůstku dotací se podílely dotace z Regionálních rad regionů soudržnosti ve výši 4,9 mld. Kč, dále transfery z vlastních fondů částkou 2,6 mld. Kč a běžné dotace ze státního rozpočtu se zvýšily o 2,2 mld. Kč. V rámci dotací ze státního rozpočtu k největšímu nárůstu došlo v případě Ministerstva životního prostředí (investiční dotace na kanalizace, vodovody a čistírny odpadních vod), Ministerstva práce a sociálních věcí (především na dávky pomoci v hmotné nouzi a na příspěvek na péči podle zákona o sociálních službách) a Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (přímé náklady na vzdělávání v Praze).

Nedaňové příjmy jsou jedinou položkou, kromě dotací, u které byly v roce 2009 dosaženy vyšší hodnoty než v roce předtím. Zasloužil se o to především růst příjmů z pronájmu obecního majetku, protože příjmy z vlastní činnosti zůstaly v zásadě na stejné úrovni jako v roce 2008.

Obce – výdajová část

Zatímco se celkové příjmy obcí snížily, celkové výdaje se zvýšily o 10 %, navíc jejich dynamika byla ve srovnání s rokem 2008 dvojnásobná. Protože kapitálové výdaje rostly rychleji než celkové, jejich podíl na celku zvedl z 30 % v roce 2008 na 33 % v roce 2009.

Kapitálové výdaje obcí se v roce 2009 zvýšily o 17 mld. Kč, jejich dluh však stoupl o "jen" o 8,4 mld. Kč. Z toho vyplývá, že zhruba polovina kapitálových výdajů byla financování z jiných zdrojů než dluhem, hlavně využitím rezerv z minulosti a dotací z RRRS. Zůstatky peněžních prostředků obcí na bankovních účtech se meziročně snížily o 18,5 mld. Kč, přičemž v letech předtím se postupně zvyšovaly. Objem peněžních prostředků na účtech tak byl na konci roku 2009 nižší než obecní dluh, zatímco koncem roku 2008 tomu bylo opačně.

Dluh obcí se v roce 2009 zvýšil jen nepatrně, přestože objem nesplacených dluhů vůči bankám se zvýšil o 18 %. Příčinou byl pokles dluhu ve formě komunálních obligací (zejména velká splátka dluhopisů hlavního města Prahy). Znamená to, že se zvýšilo zadlužení především menších obcí. Podíl dluhu čtyř největších měst na celkovém obecním dluhu se snížil o více než 8 procentních bodů. Trend snižování jejich podílu existuje již od roku 2003.

Krajské samosprávy

Celkové příjmy krajských rozpočtů v roce 2009, na rozdíl od jejich snížení u obcí, zvýšily o 4 % (5,2 mld. Kč). Schodek rozpočtu se přesto výrazně prohloubil, a to 1,3 mld. Kč na 7,7 mld. Kč. Příčinou byla mnohem rychlejší dynamika výdajů než příjmů. Potěšitelné na této skutečnosti je pouze výrazně vyšší růst kapitálových výdajů (téměř 43 %), než výdajů běžných. Blíže viz třetí část tabulky.

Podíl kapitálových výdajů na běžných se v důsledku tohoto vývoje zvýšil z 15 % v roce 2008 na 16 % v roce 2009. Pro srovnání: U obcí byl podíl kapitálových výdajů na celkových výdajích podstatně vyšší a dosáhl až jedné třetiny všech výdajů. A i v tomto případě se meziročně zvýšil, a to dokonce o 3 procentní body.

Daňové příjmy krajských samospráv byly v roce 2009 o 6 mld. Kč nižší než o rok dříve. Stejně jako u obcí k největšímu snížení došlo u výnosů daně z příjmů právnických osob a k menšímu u daně z příjmu fyzických osob. Výnos daně z přidané hodnoty se snížil minimálně. A stejně jako u obcí jedinou položkou, u které se hodnoty meziročně zvýšily, byly, kromě dotací, nedaňové příjmy. Participovaly na tom především odvody příspěvkových organizací.

Podíl kapitálových příjmů na celkových příjmech je v případě krajských rozpočtů velmi nízký. V roce 2009 se dále snížil, a to z 0,5 % na 0,3 % celkových příjmů.

Dotace krajským rozpočtům se meziročně zvýšily o více než 11 mld. Kč. To znamená, že tento nárůst více než kompenzoval úbytek daňových příjmů (6 mld. Kč). Rozpočet krajů se tak stal více než ze dvou třetin závislý na dotacích. Na značném meziročním růstu dotací se podílely především dotace od Regionálních rad regionů soudržnosti (více než 5 mld. Kč určených na investiční projekty). Na přírůstku dotací ze státního rozpočtu a státních fondů se podílely zejména dotace neinvestiční, u kapitálových došlo naopak k poklesu. Meziročně nižší bylo i čerpání z vlastních fondů krajů.

O více než 4 mld. Kč se meziročně zvýšily neinvestiční dotace z Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy a o 3 mld. Kč pak neinvestiční dotace z Ministerstva dopravy. V případě Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy se jednalo především o výdaje na přímé náklady škol zřizovanými kraji, obcemi a soukromými subjekty (platy pedagogických pracovníků). Neinvestiční transfery Ministerstva dopravy tvořily hlavně příspěvky na úhradu ztráty dopravců z provozování veřejné osobní drážní dopravy.

Přestože situace v oblasti rozpočtových příjmů byla v případě krajů mnohem lepší než u obcí, nemluvě o státním rozpočtu, dotace krajů obcím doznaly v roce 2009 pokles, který byl větší u investičních než u neinvestičních dotací.

Jak již bylo řečeno, dluh krajů se zvýšil o více než 6 mld. Kč, což znamená dynamiku v řádu 43 %. V roce 2008 činilo tempo růstu krajského dluhu 40 %. Tempo růstu obecního dluhu bylo nesrovnatelně nižší a navíc se v roce 2008 a 2009 příliš nezměnilo (cca 1 %). Pravdou však je, že dluh obcí "vznikl" již na počátku devadesátých let (a v tomto období vykazoval i značnou dynamiku), zatímco dluh krajů až o deset let později.

Stejně jako u obcí se v roce 2009 snížily zůstatky peněžních prostředků krajských samospráv na bankovních účtech, a to téměř o 3 mld. Kč. Byly po delším období nižší než objem jejich dluhu.

Závěrem

Na první pohled to vypadá, že územní samosprávy hospodařily v roce 2009, tedy v roce zpomalení ekonomického růstu, zvýšení nezaměstnanosti a poklesu daňových výnosů, mnohem lépe než státní rozpočet.

Bližší pohled však ukazuje, že pokles celkových příjmů v roce 2009 byl v případě územních samospráv neskonale nižší než u státního rozpočtu. I územní rozpočty pocítily méně či více výrazné snížení daňových příjmů, ale pokles jim byl ze strany státního rozpočtu (včetně Regionálních rad regionů soudržnosti financovaných ze státního rozpočtu) více než kompenzován.

Rovněž daná struktura výdajů územních rozpočtů na straně jedné a státního rozpočtu na straně druhé je výrazně odlišná, pokud jde o hlavní dopady recese. Recese způsobila zejména zatížení výdajů státního rozpočtu (především prostřednictvím dávek v nezaměstnanosti, podpor sociálně slabých domácností, výdaje na aktivní politiku zaměstnanosti apod.).

Potěšitelné je, že navzdory stagnaci v příjmech územní samosprávy jako celku, se zvýšil podíl kapitálových výdajů na celkových výdajích. Svou roli v tomto procesu sehrály i prostředky získané v rámci programů Evropské unie. Obrácenou stranou mince je růst dluhu územních samospráv a pokles peněžních prostředků na bankovních účtech.

Ing. Věra Kameníčková, CSc., CCB-Czech Credit Bureau, a. s.