Mění se vnímání venkova ve Společné zemědělské politice Evropské unie?
Politika rozvoje venkova je v současné době integrální součástí Společné zemědělské politiky Evropské unie (SZP). K tomuto stavu se dospělo dlouhodobým vývojem, přičemž hlavní změny byly provedeny na začátku programového období 2007–2013. Politika venkova se kompletně přesunula ze strukturální politiky pod 2. pilíř SZP EU. Evropská unie tak oficiálně deklaruje dvoupilířový systém SZP.
Odpovídá tento deklarovaný stav realitě? Vyhovuje nastavení SZP EU českému venkovu? Dochází ke změnám vnímání venkova v rámci SZP EU? Toto všechno jsou otázky, které jsou velmi intenzivně diskutovány v rámci probíhajících reforem SZP.
Dopady SZP EU na venkov
SZP EU prošla od doby svého vzniku celou řadou různých reforem, nicméně, teprve v posledních 20 letech se potřeba reforem zvýšila v důsledku neefektivnosti poskytování dotací do zemědělského sektoru (nadbytky produkce, deformace trhu se zemědělskými komoditami – např. mléko, cukr), zvyšující se náročnosti na veřejné prostředky (tj. za předpokladu dotování každé další produkované jednotky) a vnějšího tlaku Světové obchodní organizace (WTO) na liberalizaci evropského zemědělství (snaha o pomoc rozvojovým zemím). Navíc se začaly negativně projevovat některé dopady této sektorově založené politiky na venkovský prostor v zemích EU, tj.:
- environmentální – negativní dopady intenzivního zemědělského hospodaření, snížení retenční schopnosti krajiny, snížení biodiverzity, zvýšení eroze půdy apod.;
- ekonomické – vzhledem k málo diverzifikované ekonomické struktuře venkova zde bylo a je úzké spektrum pracovních příležitostí ovlivňujících atraktivitu venkova;
- demografické – intenzivnější technologický rozvoj postupně snižoval náročnost zemědělství na pracovní sílu, což bezprostředně vyvolávalo procesy spojené se stěhováním zejména mladých obyvatel z venkova (tzv. stárnutí venkova).
Reformy zemědělské politiky
SZP EU proto v 90. letech prošla několika reformami, které však měly spíše "kosmetický" charakter úpravy. V podstatě došlo ke změně formy poskytování dotací pro zemědělce z podpory produkce na tzv. přímé platby (McSharryho reforma, 1992) a k zavedení environmentální reflexe v zemědělském hospodaření (intenzivnější používání agroenvironmentálních opatření).
Teprve Agenda 2000 zformulovala potřebu vytvoření druhého pilíře v podobě "rozvoje venkova", na což následně navázala tzv. Fischlerova reforma SZP EU z roku 2003. Zatím se jednalo o poslední významnější reformu této sektorové politiky, která prohloubila potřebu vnímání venkova a životního prostředí.
Na přelomu let 2008 a 2009 probíhala tzv. kontrola zdravotního stavu SZP (Health Check), která spíše ověřovala dopady poslední reformy z roku 2003 a naznačila směr uvažování pro další programovací období let 2014–2020.
Politika rozvoje venkova EU v období 2007–2013
Současná politika rozvoje venkova v 2. pilíři SZP EU sestává ze čtyř os:
- Osa I: Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví
- Osa II: Zlepšování životního prostředí a krajiny
- Osa III: Kvalita života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova
- Osa IV: Leader
Zatímco první dvě osy představují opět dotace pro zemědělské subjekty ve formě podpory tzv. multifunkčního zemědělství, osa III a osa IV jsou zaměřeny již na komplexní rozvoj venkova, kde konečnými příjemci pomoci jsou obce, neziskové organizace, nezemědělští podnikatelé apod. V rozložení finančních prostředků těchto os můžeme identifikovat vnímání venkova v SZP EU. Jak naznačuje graf č. 1, struktura celkových výdajů 2. pilíře SZP EU ve všech zemích EU směřuje výhradně k podpoře zemědělských subjektů na venkově. Osa III a Osa IV se dohromady podílí na celkových výdajích pouze 18 %. Lze tudíž vyvodit dílčí závěr, že zastřešení politiky venkova pod SZP EU mělo logický dopad na vytěsnění výdajů určených pro komplexní rozvoj venkova. Přitom "multifunkční zemědělství" by mělo být menší podmnožinou "multifunkčního venkova".
Graf č. 1: Struktura celkových výdajů 2. pilíře SZP EU s podíly stěžejních opatření v období 2007–2013
Zdroj: vlastní zpracování dle údajů DG-Agri (2008)
Pozn.: Celkové výdaje zahrnují prostředky EAFRD a národní spolufinancování. Proto je relativní váha osy III a osy IV nižší, než když se běžně naznačuje v grafech Evropské komise, která prezentuje pouze prostředky EAFRD.
Je otázkou, zda-li si přejeme mít atraktivní venkov z hlediska údržby krajiny, kterou by měl "někdo" zajišťovat, nebo budeme dlouhodobě více podporovat "živý" venkov ve vazbě na diverzifikaci ekonomické struktury (tj. ve vazbě na tvorbu pracovních příležitostí, fungování komunity života na venkově apod.).
Rozdíly mezi jednotlivými státy
V politice rozvoje venkova jsou patrné rozdílné přístupy jednotlivých států v rámci EU. Venkov nelze vnímat jako homogenní region, tj. region se stejnými charakteristikami. I OECD (2006) ve svých publikacích naznačuje, že na venkov nemůže být nahlíženo jako na synonymum pro "upadající" oblasti. Existuje několik typů venkova od periferních (tzv. odlehlých) až po příměstské (tzv. suburbánní). Všechny tyto typy představují rozdílné potřeby z hlediska rozvoje infrastruktury, tvorby pracovních příležitostí, zajišťování obslužnosti venkova apod. Právě tento fakt je možné prezentovat na rozdílném pojetí a důrazu jednotlivých členských zemí EU na výše zmíněné osy politiky rozvoje venkova.
Z grafu č. 2 vyplývají poměrně výrazné rozdíly v přístupech členských států EU ke stanovení míry významu jednotlivých os. V této oblasti se však nejedná o žádný nový jev. Obdobná situace výrazných rozdílů mezi jednotlivými členskými státy byla i v předchozím období 2000–2006. Někteří autoři tento stav nazývají jako tzv. institucionální konservatismus (např. Dwyer et al., 2007), což znamená, že jednotlivé státy se snaží o udržování určité kontinuity podpor do zemědělství dle dosavadních zkušeností. Obecně lze konstatovat, že ekonomicky vyspělejší státy na severozápadu EU mají větší tendenci alokovat své disponibilní prostředky na osu II, která je zaměřena na údržbu krajiny (agroenvironmentální opatření, platby LFA – Less Favourable Areas – Méně příznivé oblasti a oblasti s environmentálními omezeními apod.). Naopak chudší státy EU na jihovýchodě většinou akcentují osu I a III (výjimkou jsou v této skupině Belgie a Nizozemí charakteristické intenzivním zemědělstvím).
Politika rozvoje venkova v rámci SZP EU 2007–2013: relativní významnost celkových výdajů v dílčích osách 2. pilíře SZP EU v jednotlivých členských zemích EU v období 2007–2013
Zdroj: vlastní zpracování dle údajů DG AGRI (2008).
Závěry a výhled do budoucna
Venkov nemá v současné době jednoduchou situaci, a to nejen z hlediska svých problémů a potřeb, ale zejména z hlediska formy pojetí finančních podpor v SZP EU. Zastřešení venkova pod sektorově založenou SZP EU vede k tomu, že zemědělské pojetí je v nastavených opatřeních stále velmi výrazné. Tento stav představuje pro venkov omezující faktor v jeho dalším rozvoji. Přitom z hlediska odborné literatury, vědeckých projektů i postoje např. OECD by si tato politika měla významně uchovat komplexní, teritoriální a integrující charakter.
Zatím však "komplexní" pojetí rozvoje venkova zaujímá v SZP EU pouze minoritní část. Celkovou situaci dále komplikuje fakt, že klíčové dotace pro zemědělce v politice venkova mají nárokový charakter. Zemědělci získají automaticky dotaci za předpokladu splnění podmínek cross-compliance (jedná se zejména o osu II., tj. agroenvironmentální opatření a LFA, netýká se osy I.). Na straně druhé jsou ostatní aktéři venkova, tj. obce, neziskové organizace, nezemědělští podnikatelé, kteří musí "bojovat" o dotaci, tj. sepsat projektovou žádost, která se dostane na list projektů. Po splnění formálních a věcných podmínek se následně zjišťuje, zda-li ještě zbývají prostředky na profinancování těchto projektů. Zejména pro malé venkovské obce nejsou tyto životně důležité peníze nikdy zcela jisté.
Ani vize nového komisaře EU pro zemědělství Daciana Cioloşe, kterou prezentoval v Evropském parlamentu v lednu 2010, neposkytuje významnější naději pro zásadní změnu SZP ve prospěch komplexního pojetí rozvoje venkova. Jako hlavní prioritu svého mandátu stanovil určení perspektivy SZP po roce 2013 a jednoznačně se postavil proti snahám o renacionalizaci SZP EU. I nadále bude podporovat stav dvou pilířů SZP, přičemž 2. pilíř, "rozvoj venkova", by měl doznat dílčích úprav, tj. těsněji spolupracovat se strukturální politikou formou veřejno-soukromého partnerství, clusterů, sítí apod.
Jedná se však spíše o vágní konstatování, které nepřinese zásadní obrat v politice rozvoje venkova. Pojetí venkova tedy bezesporu prochází změnou jeho vnímání v relevantních politikách, nicméně tento proces je velmi pozvolný a pro venkov zatím zcela nevyhovující.
Zdroje
- Agroweb (2010): Potlesk pro kandidáta na komisaře, článek sestavený Alterovou, L., [cit. 2010-01-26] (dostupný na WWW)
- DG Agri (2008): Rural development in the European union: statistical and economic information report 2008, Directorate – General for Agriculture and Rural Development, December 2008
- OECD (2006): The New Rural Paradigm – Policies and Governance, OECD Rural Policy Reviews, Organisation for Economic Cooperation and Development, ISBN 92-64-02390-9
- Pělucha (2009): Politika rozvoje venkova v rámci SZP EU: kritická analýza z hlediska územní soudržnosti na úrovni ČR, doktorská disertační práce, VŠE Praha, Národohospodářská fakulta, Katedra Regionálních studií
- Pělucha, M., Bednaříková, D., Viktorová, D., Možnosti nastavení efektivní politiky rozvoje venkova EU, Acta Oeconomica Pragensia, 05/2009, ISSN 0572-3043