Jednání zastupitelstva a nakládání s majetkem obce

13. 7. 2010 OF 2/2010 Legislativa

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra se pravidelně již cca 10 let zúčastňuje akce Dne malých obcí, kterou považuje za velmi významnou z důvodu velké účasti starostů. Díky těmto akcím odbor získává zpětnou vazbu o potřebách výkladových stanovisek či doporučení pro starosty při řešení jejich každodenních nelehkých úkolů ve veřejné správě.

Dotazy představitelů malých obcí se v poslední době nahromadily kolem dvou okruhů problémů. Je to jednání zastupitelstva a nakládání s majetkem obce. Následující text shromažďuje odpovědi na nejčastější dotazy a věříme, že zaujmou nejenom představitele malých obcí, ale budou přínosem pro všechny zástupce územních samosprávných orgánů.

Jednání zastupitelstva obce

1. Vyvěšuji oznámení o konání veřejného zasedání zastupitelstva včas, ale bez programu (v bodech). Při začátku jednání schvalujeme program jednání. Je nutné vyvěsit předem i program zasedání zastupitelstva?
Podle § 93 odst. 1 zákona o obcích informuje obecní úřad o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Informaci vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce; kromě toho může informaci uveřejnit způsobem v místě obvyklým. Z citovaného ustanovení tedy vyplývá, že součástí oznámení by měl být i návrh programu, tedy, pokud možno, konkrétní body, které mají být projednávány. Skutečnost, že se při zasedání zastupitelstva program změní (např. některé body nejsou schváleny k projednání, jiné mohou být na základě schválení zastupitelstvem doplněny) nemá na splnění povinnosti podle § 93 odst. 1 zákona o obcích vliv.
2. Lze v případě diskuse nad rámec schváleného programu přijímat usnesení, aby bylo platné?
Zákon o obcích předpokládá, že o doplnění programu zasedání zastupitelstva zastupitelstvo samo na návrh k tomu oprávněné osoby rozhodne (viz § 94 zákona o obcích). To znamená, že pokud má zastupitelstvo o určité otázce vůbec věcně jednat a přijímat o ní rozhodnutí, mělo by před tím rozhodnout o jejím zařazení na program jednání. Bod jednání "diskuse" obvykle nebývá určen k přijímání rozhodnutí, ale k prezentaci názorů nejčastěji přítomné veřejnosti. Proto doporučujeme, aby má-li dojít na základě výsledků diskuse k přijetí usnesení, mělo by se tak stát formálně v samostatném bodu (byť přijetí usnesení přímo v rámci "diskuse" nebude jen z tohoto důvodu vyvolávat nezákonnost tohoto usnesení).
3. Jak má vypadat zápis ze zasedání zastupitelstva, jak má být (ne) obsáhlý? Na zasedáních v obci Libina je předmětem diskuse, jak podrobně zaznamenávat vystoupení bývalého starosty, jenž v rozpravě mluví a velmi často mimo program. Někteří kolegové mají zájem, aby zápis byl pouze formou usnesení, což by nebylo v souladu se zákonem.
Obsahové náležitosti zápisu ze zasedání zastupitelstva jsou uvedeny v § 95 odst. 1 zákona o obcích. Zápis má zaznamenávat "průběh zasedání zastupitelstva obce" a vždy musí obsahovat počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený pořad jednání, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení.
Zápis tedy nelze pořizovat pouze formou výčtu přijatých usnesení. Na druhou stranu není nezbytné, aby zápis zaznamenával "slovo od slova" každé vystoupení. Ministerstvo vnitra obvykle doporučuje, aby zápis shrnul podstatu vystoupení každé přítomné osoby. V případě, že hovoří "mimo bod programu", postačí, pokud se tato skutečnost pouze poznamená do zápisu (např. s uvedením údaje o "předmětu" takového vystoupení; není samozřejmě třeba zaznamenávat i jeho obsah).
Pokud je některý člen zastupitelstva obce nespokojen s obsahem zápisu může podat námitky, o kterých rozhodne zastupitelstvo na nejbližším zasedání (§ 95 odst. 2 zákona o obcích). K námitkám člena zastupitelstva Stanovisko ODK č. 25/2008.
4. Může být součástí jednacího řádu zastupitelstva obce volební řád pro volbu starosty (místostarostů) a dalších členů rady obce?
Zastupitelstvo obce může podrobnosti o svém jednání upravit v jednacím řádu, jehož obsahové náležitosti však zákon nestanoví (§ 96). Je proto možné upravit v jednacím řádu podrobnosti o volbě obecních orgánů (zároveň však taková úprava není povinná).
5. Je povinností obce zveřejňovat zápisy ze zasedání zastupitelstva na úřední desce?
Podle § 95 odst. 2 zákona o obcích musí být zápisy přístupné k nahlédnutí na obecním úřadě (osobám, které jsou vybaveny právem do zápisů nahlížet; srov. § 16 odst. 2 písm. e zákona o obcích).
Z žádného právního předpisu nevyplývá obecná povinnost zveřejňovat zápisy (nebo přijatá usnesení) na úřední desce. Obec tak může činit "dobrovolně", je však povinna zajistit ochranu zákonem stanovených údajů, které jsou v zápise uvedeny (nesmí např. zveřejnit osobní údaje). To znamená, že před zveřejněním je třeba zápis tzv. anonymizovat. V podrobnostech viz stanovisko ODK č. 14/2009

Nakládání s majetkem obce

6. Pronájem obecní budovy. Obec vlastní budovu, jedná se o malou obec, která nemá radu. Zastupitelstvo si nevyhradilo rozhodovat o pronájmech nemovitostí, přesto tak činí – v minulosti vždy činilo. Co s tím?
Zákon svěřuje rozhodování o uzavírání nájemních smluv do vyhrazené působnosti rady (§ 102 odst. 2 písm. m zákona o obcích). V obci, v níž není rada volena, vykonává tyto pravomoci starosta (§ 102 odst. 4, resp. § 99 odst. 2 zákona o obcích).
To však neznamená, že je zastupitelstvo zbaveno jakékoli možnosti, aby se k pronájmu vyjádřilo. Zastupitelstvo může zcela legitimně "rozhodnout" o tom, komu bude nemovitost pronajata. V případě obcí, v nichž je volena rada, je pak pro platnost smlouvy nutné, aby o pronájmu rozhodla (i) rada obce (může se s názorem zastupitelstva ztotožnit, ale mohla by též rozhodnout o pronájmu jiné osobě); rozhodnutí zastupitelstva zde má povahu "konzultativního" rozhodnutí. V případě obcí, v nichž rada volena není, máme za to, že zastupitelstvo může o uzavření nájemní smlouvy rozhodnout, protože pravomoci rady nevykonává starosta jako pravomoci vyhrazené. Pokud starosta uzavře smlouvu v souladu s rozhodnutím zastupitelstva, vyjadřuje svou vůli toto rozhodnutí respektovat.
7. Rada obce zveřejňuje usnesení rady. V rámci usnesení jsou zveřejňovány odměny pro ředitele ZŠ. Ředitel ZŠ si stěžuje, že se jedná o zveřejnění osobních dat. Jak postupovat?
Stejně jako v případě zápisů a usnesení ze zasedání zastupitelstva nestanoví zákon ani povinnost zveřejňovat usnesení z jednání rady. Pokud se obec k tomuto kroku rozhodne a usnesení dobrovolně zveřejňuje, je povinna zajistit ochranu zákonem chráněných údajů. Mezi ty náleží i osobní údaje, přičemž údaj o platu konkrétního ředitele konkrétní základní školy je nepochybně osobním údajem. Máme proto za to, že tento údaj by zveřejněn být neměl (v uveřejněném textu usnesení je třeba provést anonymizaci tohoto údaje). Přístup k takovému údaji bez souhlasu subjektu údaje (zde ředitele ZŠ) nelze dovodit ani ze zákona o ochraně osobních údajů (srov. § 5 odst. 2 písm. f) ani ze zákona o svobodném přístupu k informacím (srov. § 8b).
8. Musí smlouvu s advokátní kanceláří, která bude zastupovat obec, schválit zastupitelstvo obce?
Schválení smlouvy o zastupování obce advokátní kanceláří (obvykle půjde o smlouvu mandátní) náleží do tzv. nevyhrazené pravomoci rady obce (§ 102 odst. 3 zákona o obcích), takže postačí, pokud takovou smlouvu schválí rada, resp. v obcích, v nichž není volena rada, starosta. Bude však záležet i na rozsahu zmocnění advokátní kanceláře jednat za obec, neboť bude-li advokátní kancelář oprávněna jménem obce činit i určité právní úkony, pak je třeba, aby o schválení takové smlouvy (vlastně o udělení plné moci k zastupování obce) rozhodl ten obecní orgán, který by jinak byl povinen rozhodnout o schválení smlouvy (pokud by např. advokát měl být oprávněn jménem obce uzavřít smlouvu o prodeji nemovitosti, muselo by o takovém pověření rozhodnout zastupitelstvo obce podle § 85 písm. a zákona o obcích).
9. Je nutné v zastupitelstvu obce schvalovat "smlouvu o budoucí smlouvě o zřízení věcného břemene" nebo celkově "břemena"?
Uzavření smlouvy o zřízení věcného břemene (a tím pádem i uzavření smlouvy o budoucí smlouvě o zřízení věcného břemene) není zákonem o obcích vyhrazeno do pravomoci zastupitelstva obce (srov. § 85 zákona o obcích), takže by o uzavření takové smlouvy mohla rozhodovat rada obce (§ 102 odst. 3 zákona o obcích) a v obcích, v nichž rada není volena, přímo starosta. Zastupitelstvo obce si ovšem může toto rozhodování pro sebe vyhradit, což vzhledem k závažnosti zřízení věcného břemene, doporučujeme.
10. Záměr má být vyvěšen po dobu 15 dnů, prosím specifikovat přesně tuto dobu v souvislosti se dnem zasedání zastupitelstva obce – den zasedání zastupitelstva obce se do 15-ti denní lhůty počítá či nepočítá?
Podle převažující výkladové praxe je třeba 15 denní dobu pro zveřejnění záměru považovat za splněnou tehdy, jestliže byl na úřední desce zveřejněn po dobu celých 15 kalendářních dnů přede dnem rozhodování v příslušném obecním orgánu. Tzn., že den, v němž bude o majetkoprávním úkonu rozhodováno, by započítáván být neměl.
Bližší informace k dispozicím s majetkem jsou obsaženy ve stanovisku č. 41/2009 a č. 42/2009.
Poznámka