Poplatek ze psů a obecně závazné vyhlášky obcí
Poplatek ze psů je jedním z devíti zákonem vymezených druhů místních poplatků, který je nejčastěji v obcích využíván. Dalšími frekventovanými místními poplatky jsou poplatek za komunální odpad či poplatek za užívání veřejného prostranství. Základní rámec dává těmto poplatkům zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.
Podrobně si však poplatky upravují samy obce obecně závaznými vyhláškami v rámci samostatné působnosti. A protože výklad zákona působí tvůrcům vyhlášek problémy, dochází zde často při jejich přípravě k chybám.
První věc, kterou bych se chtěla zabývat, je stanovisko ministerstva vnitra, které uvádí, že by ve vyhláškách neměly být citovány texty zákonů.
S tímto stanoviskem nesouhlasím a mám pro to myslím několik dobrých důvodů. Když si vezmeme adresáty, jimž jsou vyhlášky určeny, máme zde osoby z velké většiny bez právnického vzdělání. Jedná se o osoby, jejichž spektrum je tak široké a úroveň myšlení a chápání tak různá, že vyhláška, kterou se mají řídit, by měla být sepsána tak, aby jí rozuměl každý průměrný občan v obci.
Doporučuji tedy, aby byla vyhláška jednotným uceleným textem, který obsahuje výslovně všechna zákonná ustanovení, aby člověk, který zde něco hledá, našel vše, co potřebuje.
Plátce a místo placení
V zákoně č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon), je obsažen poplatek ze psů v § 2, a to celkem ve čtyřech stručných odstavcích.
První institut, kterým se ustanovení o poplatku ze psů zabývá (odst. 1), je poplatník a zároveň plátce poplatku. Znění prvního odstavce nezpůsobuje při svém formálním zpracování do vyhlášky žádné problémy. Většina obcí doslovně cituje, že poplatníkem je držitel psa. Jenže ani doslovná citace zákona nezaručuje bezproblémovou praxi. Kdo je vlastně držitelem psa? Držitelem může být i jiná osoba než vlastník, a to osoba, která psa fakticky ovládá s vůlí mít ho pro sebe. Držitelem tedy není ten, kdo chodí psa jen venčit, chybí zde totiž vůle mít věc – tedy psa – pro sebe.
Ustanovení odstavce 4 obsahuje identifikaci místa placení poplatku, jímž je místo trvalého pobytu nebo sídlo držitele psa, a ustanovení o tom, jak poplatek platit při změně místa trvalého pobytu či sídla. Formálnímu zpracování tohoto ustanovení do vyhlášek bych vytkla, že vyhlášky často ustanovení odstavce 4 neobsahují celé. Jak už jsem výše uvedla, doporučuji to kvůli větší srozumitelnosti a jednoduchosti celého textu.
V praxi je toto ustanovení spojeno s problémem, který ovšem pro obce díky momentálnímu znění zákona není řešitelný. Poplatek ze psa totiž platí osoba v obci svého trvalého pobytu či sídla i v případě, že psa chová v úplně jiné obci. To bere obcím možnost regulovat chov všech psů ve svém obvodu, protože jsou omezeny pouze na psy držitelů, kteří zde mají sídlo či trvalý pobyt.
Druhý odstavec § 2 zákona uvádí, že poplatek ze psů se platí ze psů starších tří měsíců. Od poplatku ze psů je osvobozen držitel psa, kterým je osoba nevidomá, bezmocná a osoba s těžkým zdravotním postižením, které byl přiznán III. stupeň mimořádných výhod podle zvláštního právního předpisu, osoba provádějící výcvik psů určených k doprovodu těchto osob, osoba provozující útulek zřízený obcí pro ztracené nebo opuštěné psy nebo osoba, které stanoví povinnost držení a používání psa zvláštní právní předpis.
Osvobození a sazba poplatku
Ve vztahu k osobám, na které se vztahuje osvobození, dovolila bych si opět kritiku z důvodu, že toto ustanovení bývá z vyhlášek obcí vypouštěno.
Ve vyhlášce města Šumperka č. 7/2003, o místním poplatku ze psů, zvolili tvůrci jiný způsob zpracování zákonného osvobození, které se mi však zdá ještě nešťastnější, než neuvést do vyhlášky vůbec nic. Jsou zde totiž vypsána téměř všechna zákonná osvobození, až na jedno. Není zde osvobození pro osoby provozující útulek zřízený obcí pro ztracené nebo opuštěné psy. Jak jsem zjistila, v Šumperku se žádný útulek pro psy nenachází, proto se toto ustanovení pravděpodobně zdálo obecním zastupitelům zbytečné. Já to však za dobrý nápad nepovažuji. Rozhodně to nepřispívá ke srozumitelnosti a jednotnosti celkové úpravy tohoto poplatku. Když už začne obec do vyhlášky vypisovat ustanovení zákona, nechť ho buď vypíše celé, nebo raději nevypisuje vůbec a nepůsobí tak zmatky částečným opsáním.
Nešikovné se mi zdá i zapracování (§ 2 odst. 2 zákona) do vyhlášky č. 8/2003 města Pelhřimov, o místním poplatku ze psů. Není zde totiž uvedeno, že se osvobození od poplatku poskytuje osobě, které stanoví povinnost držení a používání psa zvláštní právní předpis, ale je zde věta, že poplatek neplatí držitel psa, jehož pes je používán k výkonu myslivosti podle platných právních předpisů a pes je v evidenci ČMS. Budí to ve mně dojem, že tvůrce vyhlášky chtěl obecné ustanovení zákona zjednodušit, aby se vyhnul odkazu na jiný právní předpis, a jako by v zákoně přehlédl, před odkazem na zákon o myslivosti, slovo například. To může v poplatnících neznalých zákona vzbudit mylný dojem, že už žádný jiný právní předpis povinnost držení a používání psa stanovit nemůže a to ani v budoucnu, takže se osvobození pro jakékoli jiné osoby již nemůže poskytnout, což samozřejmě není pravda.
Sazba poplatku je obsažena v ustanovení odstavce 3. Činí maximálně 1500 Kč za kalendářní rok a jednoho psa. U psa, jehož držitelem je poživatel invalidního, starobního, vdovského nebo vdoveckého důchodu, který je jeho jediným zdrojem příjmů, anebo poživatel sirotčího důchodu, činí až 200 Kč za kalendářní rok. U druhého a každého dalšího psa může obec horní hranici sazby zvýšit až o 50 %. V případě držení psa po dobu kratší než jeden rok se platí poplatek v poměrné výši, která odpovídá počtu i započatých kalendářních měsíců.
Mnoho obcí ve svých vyhláškách vynechává ustanovení o poměrné výši poplatku v případě držení psa po dobu kratší, než jeden rok. Znova bych vytkla totéž – kvůli větší srozumitelnosti a jednoduchosti celého procesu placení poplatku ze psů doporučuji ustanovení do vyhlášky vypsat.
Nedostatky v zákoně
Ustanovením, které způsobuje z celého § 2 největší problémy, je věta: U druhého a každého dalšího psa může obec horní hranici sazby zvýšit až o 50 %. Tato věta zní už v zákoně tak nejasně, že ani právník nedokáže s určitostí tvrdit, co tím zákonodárce vlastně myslel, natož aby to věděli jistě členové zastupitelstev obcí, kteří mají toto ustanovení zohlednit ve vyhlášce. Obce, které jsem vybrala a jejichž vyhlášky jsem četla, bych rozdělila podle způsobu výkladu tohoto problematického ustanovení na dvě skupiny.
První a početnější skupinu obcí podporuje i obecně uznávané pravidlo, které stanoví, že v pochybnostech o výkladu zákona se rozhoduje ve prospěch poplatníka. Sazba poplatku ze psů je těmito obcemi upravena tak, že se o 50 % zvyšuje sazba za prvního psa, kterou si v daném případě stanovila daná obec. Tedy pokud by základní sazba v obci za prvního psa dělala 1000 Kč a za psa v rodinném domě 300 Kč, pak za druhého a dalšího psa by držitel zaplatil 1500 Kč a v rodinném domě 450 Kč. To mi zní celkem logicky a troufám si tvrdit, že to tak snad bylo i zákonodárcem zamýšleno.
Druhá skupina obcí, asi jedna třetina z náhodného výběru, si vyložila dané ustanovení jako navýšení zákonného maxima 1500 Kč, tedy navýšení až na 2250 Kč bez ohledu na to, jakou sazbu stanovily pro prvního psa. Zákon tomuto výkladu rozhodně neodporuje, ale z logického hlediska se mi zdá tento výklad špatný. Vždyť o kolik větší jsou náklady obcí za druhého a dalšího psa, aby jim zákonodárce chtěl dát možnost k takovýmto rozdílům v sazbách? Při použití zdravého selského rozumu si každý domyslí, jak by to vypadalo, kdyby to byla skutečně správná cesta. Navíc tento způsob výkladu odporuje zmíněnému pravidlu (v pochybnostech o výkladu se rozhoduje ve prospěch poplatníka).
Bereme-li tedy v úvahu druhý způsob výkladu, částka za druhého a dalšího psa se nám může vůči základní sazbě nepoměrně zvýšit. Většinou naštěstí obce moc uzdu své fantazii nepustily, a tak druhá částka bývá oproti té první ,,jen‘‘ dvojnásobná, jako například ve Vyškově a Pelhřimově. Některé části města Ostravy však už mají za druhého a dalšího psa i trojnásobek sazby a v absurditě přímo kraluje vyhláška statutárního města Teplice č. 2/2009 o místních poplatcích, která uvádí dokonce více než šestinásobnou sazbu, když za prvního psa držitel zaplatí 200 Kč a za druhého a každého dalšího již 1300 Kč.
Závěr
Jak vyplývá ze zaměření článku, jeho účelem bylo zdůraznit problémy vznikající v obecně závazných vyhláškách obcí v souvislosti s poplatkem ze psů a poskytnout jakýsi návod, jak se možným nedostatkům vyhnout.
Při rozboru jsem se pokusila osvětlit stávající nedostatky vyhlášek a upozornit na problematická ustanovení zákona. Jediným nevyřešeným, a momentálně i ne příliš řešitelným problémem, zůstává především ustanovení § 2 odst. 3 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Vyjasnit zcela a bez nejmenších pochybností přesný význam tohoto odstavce se bez změny zákona asi nepodaří. Snad se mi alespoň podařilo dostatečně zdůraznit jeho neurčitost, upozornit na s tím spojené výkladové problémy a ukázat nejlepší cestu řešení. Je žádoucí změnit stávající stav, aby se už dále nestávalo to, co je dnes běžné. Tedy, že se výše poplatku řídí v každé obci jiným pravidlem. Tento stav vůbec nepřispívá k právní jistotě. Tudíž nezbývá, než čekat, až bude obsah tohoto ustanovení v zákoně vyjádřen jiným způsobem. Snad bude potom jasnější a srozumitelnější.
Pozn. red.: Zařazovat do obecně závazných vyhlášek obcí povinnosti obsažené v normách vyšší právní síly je nadbytečnou duplicitou. Postačí odkaz na příslušný zákon a obecně platnou zásadu „Ignoratia iuris non excusat“. Důvodem je rovněž přehlednost právního řádu – viz nález Ústavního soudu P1 ÚS 14/98.