Co je vlastně zákonnost?
Měl by Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ) mít možnost kontrolovat hospodaření s majetkem měst a obcí? Opravdu není rozdíl mezi korunou vydanou ze státního a obecního rozpočtu? Zahrnuje pojem zákonnost i posuzovaní účelnosti a hospodárnosti? Takové otázky vyvolal návrh změny Ústavy a projednávání příslušného tisku v Poslanecké sněmovně, který navrhuje rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu.
Návrh změny ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (tisk č. 960), předložila skupina poslanců z několika politických stran. Novela čl. 97 Ústavy by mj. měla umožnit Nejvyššímu kontrolnímu úřadu (NKÚ) kontrolovat zákonnost hospodaření s majetkem samosprávných celků.
V důvodové zprávě předkladatelé ujišťují, že cílem kontroly nebude posuzování hospodaření obcí a měst z hledisek vhodnosti, účelnosti či hospodárnosti. Navrhuje se kontrola zákonnosti.
Předkladatelé jsou přesvědčeni, že rozsah ústavních kompetencí Nejvyššího kontrolního úřadu neodpovídá stupni dosaženého společenského vývoje, změn ve veřejné správě po roce 2000 a po přistoupení České republiky k EU. Současná doba, vyznačující se neutěšeným stavem veřejných financí, taktéž volá po změnách v kontrole ve veřejném sektoru, jak se nedávno objevilo i v prohlášení Národní ekonomické rady vlády.
V navrhovaném odstavci 1 se uvádí, že NKÚ může kontrolovat zákonnost hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a příjmů a výdajů podle jejich rozpočtů. Právě chápání významu slova zákonnost odlišuje předkladatele a odpůrce návrhu, kterými jsou převážně představitelé obcí a měst.
Jak chápat zákonnost
Zákonností dále rozumíme soulad s českým právním řádem. Jestliže se v § 38 zákona o obcích hovoří o povinnosti využívat majetek obce účelně a hospodárně, pak kontrola zákonnosti – souladu se zákonem – nutně vede také k posuzování kvality rozhodnutí zastupitelů.
Již dnes NKÚ posuzuje nejen zákonnost, ale také účelnost a hospodárnost vynakládání prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, viz § 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. Uvedený paragraf je ovšem formulován obecně, nikoliv pouze ve vztahu ke státnímu rozpočtu. Prosté rozšíření působnosti NKÚ na samosprávné celky logicky opět vede nejen k možnosti posuzovat, zda kontrolované činnosti jsou v souladu s právními předpisy, ale také k hodnocení jejich účelnosti a hospodárnosti, což hraničí s ústavním principem samostatné působnosti obcí.
Návrh změny Ústavy není doplněn novelami výše uvedených zákonů a ani legislativní plán prací vlády s nimi nepočítá. Takové novely jsou však nezbytné, aby nedošlo ke zvýšení právní nejistoty obcí v oblasti kontroly.
Předkladatelé zdůrazňují, že zákonnost je třeba chápat ve smyslu legálnosti, tedy spíše v procesním smyslu slova. Zde se nabízí příklad veřejné zakázky. Při zadávání veřejné zakázky by se patrně mělo zkoumat, zda nedošlo k porušení zákonem daného postupu, avšak NKÚ by neměl kontrolovat, zda vůbec investice měla být realizována. O porušení či neporušení zákona však již dnes rozhodují soudy, případně Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, jejichž roli NKÚ jistě přebírat nemá.
Problémem návrhu je dále také pouze možnost provádět tyto kontroly. Není zřejmé, podle jakých pravidel by NKÚ měl stanovit, kterou z obcí, krajů či jimi zřízených organizací bude kontrolovat a kterou nikoliv.
Jednání na pokračování
Návrh projednával souběžně Rozpočtový, Ústavně právní a Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny, a ve všech výborech vždy došlo k přerušení projednávání. V každém z výborů bylo patrné poněkud odlišné vnímání přínosů a rizik návrhu.
Diskuze v Rozpočtovém výboru se soustředila na praktické dopady novely Ústavy. Bylo možné pozorovat spíše pochybnosti o samotném smyslu a potřebě navrhované změny. Poslanci upozorňovali na charakter místních výdajů a problematické posuzování jejich efektivnosti. Objevilo se také varování, aby samospráva nebyla "překontrolovávána" a aby obecním úřadům vůbec zůstal prostor pro výkon jejich samostatné působnosti.
K samotné myšlence rozšíření záběru činností NKÚ pak členové výboru, který má na starosti státní rozpočet, upozorňovali na nutný nárůst výdajů v této kapitole. Vyjádřili rovněž pochybnosti nad vypovídací hodnotou kontrolních zpráv, které budou k dispozici se značným zpožděním. Poslanec Vladislav Vilímec předložil pozměňovací návrh, který by měl přesně vymezit pravomoci NKÚ.
Při druhém projednávání vystoupila také zástupkyně ministerstva financí, která zdůraznila, že současný způsob přezkoumání hospodaření neumožňuje tzv. inspekční kontroly týkající se předchozích let. Doslova uvedla, že na ministerstvo se obrací spousta lidí, kteří upozorňují na problémy ve finančním hospodaření obcí. Rozpočtový výbor nakonec odmítl všechny pozměňovací návrhy a k původnímu znění novelizace nepřijal žádné stanovisko, tedy návrh ani nedoporučil ani nezamítl.
V Ústavně právním výboru měl tento sněmovní tisk pozitivnější ohlas a debata byla často spíše akademická, výbor se také rozhodl požádat o expertní vyjádření odborníků z Právnické fakulty UK v Praze. Dle jejich vyjádření je třeba návrh upravit a především vymezit v zákoně rozsah kontroly, v pojmu zákonnost však nevidí riziko ohrožení výkonu práva obcí na samosprávu.
V Kontrolním výboru zazněl návrh na vyjmutí majetku obcí z předmětu kontroly, nakonec však došlo k podpoře textu upravenému Ústavně právním výborem s tím rozdílem, že slovo zákonnost se vypouští.
Koruna a koruna
Zástupce navrhovatele, předseda Rozpočtového výboru Bohuslav Sobotka, zdůrazňoval, že návrh chápe jako sjednocení způsobu kontroly nakládání s prostředky, které byly od daňových poplatníků nedobrovolně získány. V jeho pojetí není rozdíl mezi jednou korunou, kterou vydá státní rozpočet, a jednou korunou, která pochází z rozpočtu obecního. Navrhovatelé však opomíjejí (záměrně či z neznalosti) skutečnost, že zákonná úprava sestavení, schválení a plnění obecních rozpočtů dává občanům mnohem větší kontrolní možnosti než u rozpočtu státního. Hlavní rozdíly spočívají v povinném zveřejňování návrhu rozpočtu, ve struktuře rozpočtových materiálů projednávaných zastupitelstvem, v možnosti osobní účasti a vystoupení při projednávání obecního rozpočtu nebo v každodenním dohledu nad reálnými dopady výdajů.
Ze strany navrhovatelů dochází ke zpochybnění principu subsidiarity, podle něhož se rozhodování a zodpovědnost ve veřejných záležitostech má odehrávat na tom nejnižším stupni veřejné správy, který je nejblíže občanům. Rozhodování a kontrola na úrovni samosprávy je opravdu přímočařejší než v případě státního rozpočtu.
Navíc – jen část příjmů samosprávy tvoří výnosy ze sdílených daní. Nedaňové příjmy, výnosy z hospodaření s obecním majetkem představují nezřídka podstatné zdroje. Ve výdajích však neexistuje přesné dělení na financování ze sdílených daní a jiných účelově nevázaných prostředků.
Nejasný důvod návrhu
Význam kontroly nakládání s veřejnými prostředky jistě nelze podceňovat. Hospodaření obcí a měst podléhá každoročnímu přezkoumání, pravidelné kontrole ze strany poskytovatele dotace, finanční kontrole, ve vybraných případech kontrole využití prostředků ze státního rozpočtu prováděné Nejvyšším kontrolním úřadem a dohledu Ministerstva vnitra. Předložení změny ve formě rozšíření pravomoci NKÚ tedy patrně vychází z přesvědčení, že současný systém kontroly je špatný. Nemělo by být cílem spíše sjednocení kontrolních postupů a zlepšení samotné funkce kontroly, která se dnes nezřídka omezuje na kritiku chybného umístění razítka na dokladu?
Posouzení účelnosti však přísluší výhradně obyvatelům obce, tedy voličům. Jak může kontrolor posoudit, zda je účelné vydávat prostředky na opravu budovy malotřídní školy, když si obyvatelé přejí její zachování? A bude posuzovat, zda rozhodnutí zastupitelstva vybudovat z vlastního rozpočtu například chodník či cyklostezku bylo účelné či nikoliv?
Je-li důvodem k předložení návrhu obava ze špatného hospodaření obcí a měst, pak jde o obavu neopodstatněnou. Jejich dluh podle posledních dostupných údajů zůstává stabilní a tvoří zhruba 2,5 % HDP. Navíc třeba hlavní měst Praha splatila v loňském roce část svých dluhopisů nominovaných v eurech, která odpovídá téměř desetině celkového zadlužení samosprávy. Z dluhu státního rozpočtu nebyla za dobu existence České republiky splacena ani koruna, hradí se pouze úroky, ale jistina se financuje dalšími emisemi. Obce a města nemohou na rozdíl od státu navrhnout a schválit schodkový rozpočet bez předem zajištěného způsobu financování. V letech významných meziročních přírůstků inkasa daňových příjmů vykázala samospráva jako celek přebytkové hospodaření. Odpovědné chování drtivé většiny zastupitelů by mohlo sloužit jako příklad nejen v rámci České republiky. Zde tedy motiv pro změnu Ústavy hledat nemůžeme.
Rozšíření působnosti NKÚ si navíc vyžádá navýšení počtu kontrolorů, a tedy také prostředků, které ze schodkového státního rozpočtu bude třeba vydávat. Jestliže však návrh nepředpokládá zvýšení zdrojů pro NKÚ, povede rozšíření jeho pravomocí buď ke snížení kontroly nakládání s prostředky ze státního rozpočtu, nebo půjde vůči samosprávě o zbytečnou a nenaplněnou kompetenci. A jaká bude vypovídací schopnost kontrolních zpráv například u investice do místní kanalizace, která se v obdobném rozsahu nebude v obci realizovat dalších několik desítek let?
Ústava jako předvolební letáček
Každá změna Ústavy coby základního zákona vyžaduje podrobnou a širokou diskuzi. Poslanecký návrh projednávaný ve zkrácené lhůtě neposkytuje prostor pro dostatečné vysvětlení všech sporných bodů a zohlednění rizik. Zásah do Ústavy se stal součástí předvolební kampaně, avšak z projednávání ve výborech je zřejmé, že ne každý z poslanců dokáže domyslet všechny důsledky této překotné iniciativy. Nezbývá než věřit, že legislativní proces nebude s přispěním Senátu dokončen.
Snahu omezit právo obcí na samosprávu, byť ve formě zesílené kontroly, nelze podceňovat. Bude-li změna Ústavy přijata, lze očekávat tlak na rychlé projednání novely zákona o NKÚ, kde se vláda bude odvolávat na blížící se účinnost nastávající od ledna, resp. července 2011.
Bude pak zajímavé sledovat vývoj kolem první kontroly, formulaci závěrů i reakci kontrolovaného subjektu. A velmi pravděpodobně se, dříve či později, bude k současným politicky orientovaným změnám v základním zákonu naší země vyjadřovat Ústavní soud.