Může stát pomoci obcím?

Open Society Institute a Local Government Initiative zpracovaly pro Radu Evropa zprávu s názvem Dopad ekonomického poklesu na místní samosprávu: Co se děje a co s tím lze udělat? Následující text přináší výběr z opatření, které evropské vlády použily pro to, aby se územní samosprávy mohly s dopady ekonomické krize lépe vyrovnat.

Celá zpráva je poměrně rozsáhlá (má téměř 100 stran a tabulkovou přílohu) a zabývá se různými aspekty dopadů krize a reakcí na ni v řadě evropských zemí, obsahuje i srovnávací analýzu místních rozpočtů, vývojem kapitálových výdajů, efektivností, změnami velikostní struktury obcí jako reakcí na ekonomický pokles a dopady na sociální oblast.

Světová ekonomická krize se projevila v jednotlivých zemích s různou intenzitou. Jednalo se zejména o růst nezaměstnanosti, pokles průmyslové produkce, propad zahraničního obchodu a zahraničních investic a prohloubením deficitu veřejných rozpočtů. To vše mělo nebo bude mít v nejbližší době dopad na místní rozpočty v podobě poklesu jejich příjmů a ve zvyšování jejich výdajů především v souvislosti s růstem dluhové služby a sociálních výdajů.

Běžné příjmy

Dopady krize na běžné příjmy územní samosprávy závisely v jednotlivých zemích na míře ekonomického poklesu, na reakci centrální vlády, na struktuře příjmů a na tom, jak pružně reagují jednotlivé příjmy na ekonomické změny. Z analýzy členských států OECD, která zkoumala minulé ekonomické krize, vyplynulo, že daň z nemovitosti byla minulými krizemi nejméně dotčená, jen mírný vliv měla daň z příjmů fyzických osob a největší negativní dopady se projevily u daně z příjmů právnických osob. Tento trend odpovídá i dosavadnímu průběhu ekonomické krize. Výnosy daně z přidané hodnoty závisejí na objemech výroby a obchodu a jejich výše je tudíž s ekonomickým vývojem značně provázána.

Tab. 1: Finanční autonomie územních rozpočtů některých evropských zemí

Podíl vlastních příjmů na celkovém rozpočtu v %, rok 2008 (vybrané země, řazeno podle výše podílu)

Dotace

Analýzy OECD, které se zabývaly minulými recesemi, prokazují, že nejvíce citlivým příjmem místních rozpočtů jsou dotace. A současný vývoj v mnoha zemích potvrzuje, že tomu není jinak ani teď. I když to neplatí pro všechny země. Existují země, ve kterých centrální vláda zvýšila dotace územním samosprávám v reakci na jejich klesající příjmy a rostoucí výdaje. Patří sem např. kromě severských zemí i Albánie, Velká Británie a Polsko. K opačnému vývoji došlo v Bulharsku, Srbsku, Estonsku a v menší míře i v Maďarsku.

Běžné výdaje

V rámci běžných výdajů se v důsledku ekonomické krize zvýšily, jak již bylo řečeno, výdaje na dluhovou službu (z části v důsledku vyšší sazeb úvěrujících bank, zčásti kvůli devalvaci místní měny vůči euru v případě, že si obce půjčovaly v této měně). Dopady krize na sociální výdaje se v jednotlivých zemích velmi různí, a to podle míry, v jaké se obce a kraje angažují v sociální pomoci domácnostem s velmi nízkými příjmy. I když odpovědnost za dávky v nezaměstnanosti, výplatu starobních a dalších důchodů má většinou centrální vláda, územní samosprávy se krize v této oblasti také značně dotýká.

Kapitálové výdaje

územní samosprávy představovaly v zemích EU více než polovinu kapitálových výdajů všech veřejných rozpočtů (rok 2008). Krize značně ovlivnila prostředky, ze kterých se financovaly. Přebytek běžného rozpočtu se výrazně snížil, stejně jako ochota bank poskytnout úvěr a zhoršená ekonomická situace zúžila prostor pro spolupráci veřejného a soukromého sektoru. Vzhledem k tomu, že se kapitálové výdaje považují za proti-cyklické opatření, vlády mnoha zemí zpřístupnily územním samosprávám dodatečné fondy na investiční projekty. Toto opatření bylo uplatněno např. v Rakousku, Francii, Německu, Řecku a Norsku. Na již připravené projekty územní samosprávy v oblasti oprav škol, nemocnic a sportovních zařízení poskytly dodatečné prostředky v Portugalsku, Španělsku, Švédsku a Ukrajině. Druhou oblastí byly projekty na zlepšení životního prostředí. Týkaly se např. zateplení budov ve vlastnictví obce či kraje, případně sociálních bytů, výměna veřejného osvětlení za úsporný typ.

V návaznosti na dodatečné dotace územní samosprávě vlády řady nových členských zemí zrychlily převod prostředků ze strukturálních fondů EU. K tomu přispělo i určité uvolnění pravidel pro uvolňování těchto prostředků a zvýšení záloh na projekty. V Bulharsku, Estonsku a v Maďarsku vytvořily vlády překlenovací prostředky pro obce na pokrytí jejich finanční spoluúčasti.

Celkový dopad krize

Dopady krize na územní rozpočty byly v prvním pololetí roku 2009 v jednotlivých zemích rozdílné. K největším propadům v příjmech územní samosprávy došlo v Estonsku, Maďarsku, Srbsku a na Ukrajině. Nižší růst ve srovnání s loňským rokem zaznamenaly samosprávy v Chorvatsku, Finsku, Německu, Lotyšsku, Moldávii, Rusku a ve Španělsku. V ostatních zemích se příjmy zvyšovaly podstatně pomaleji než v minulosti.

Celkově lze říci, že dopady krize byly v tomto období mírnější, než se očekávalo. S výjimkou tří zemí, dosáhly územní samosprávy lepší výsledky než centrální vláda. Těmito zeměmi jsou Srbsko, Ukrajina a Estonsko, ve kterých centrální vláda částečně kompenzovala nižší objem vybraných daní zdvojnásobením přílivu peněz z EU a prodejem majetku.

Reakce na krizi

Zkušenosti OECD poukazují na to, že i po obnovení ekonomického růstu nemusí dojít k okamžitému zlepšení finanční situace územních samospráv. Je proto nutné uvažovat v delším časovém horizontu. S tím souvisejí i dosavadní zkušenosti, které říkají, že teprve ve fázi obnovení ekonomického růstu se začínají vlády zamýšlet nad tím, jak omezit zvýšený dluh, omezit transfery a zvýšit daňovou zátěž. Tento proces se nemůže vyhnout i místním samosprávám. K tomu ještě přistupuje další faktor, velmi důležitý pro Českou republiku, a to je stárnutí populace. To se projevuje nejen na celostátní úrovni např. v podobě nutnosti reformovat systém starobních penzí, ale i na úrovni obcí, případně krajů v podobě zvýšených nákladů na péči o rostoucí počet lidí vyšších věkových kategorií. Tento faktor omezenost rozpočtových zdrojů v budoucnosti prohloubí.

Transfery centrální vlády

Jednou z oblastí, ve které se reakce na dopady ekonomické krize mohou projevit, je úsilí změnit transfery z centrální vlády na místní úroveň. Může jít buď o zúžení oblasti odpovědnosti obcí a krajů nebo o zvýšení jejich příjmů. Vlády v některých zemích již v průběhu krize se snažily kompenzovat snížené příjmy nebo zvýšené náklady územních samospráv. Vše však proběhlo v rámci existujícího systému transferů a nikoli změnou pravidel. Výjimkou je Ukrajina, která rozšířila portfolio sdílených daní o 10 % výnosu daně z příjmu právnických osob.

Avšak z provedené analýzy vyplynulo, že důsledky ekonomického propadu byly horší na centrální než lokální úrovni. Hlavním důvodem je to, že centrální vlády závisejí na zranitelnějších zdrojích rozpočtových příjmů, tj. na zdrojích, jejichž výnos klesá v době ekonomické krize velmi rychle. Patří sem především daň z příjmu právnických osob, cla a daň z přidané hodnoty. Další příčinou je to, že centrální vláda vyplácí narůstající objem příspěvků v nezaměstnanosti a financuje balíčky opatření na podporu ekonomického růstu. Z toho potom vyplývá, že obecně na centrální úrovni není zdrojů pro posílení rozpočtu územní samosprávy nazbyt. Prakticky žádná země nehledala řešení v omezování funkcí územní samosprávy.

Z výše uvedeného vyplývá, že významné změny v mezivládních transferech se neočekávají. I přesto jsou minimálně dva náměty na změnu v této oblasti aktuální. První se týká podílu územních samospráv na daních, jejichž výnos je v čase značně nestabilní (volatilní daně). Jedná se především o daň z příjmu právnických osob a daň z přidané hodnoty. Zdá se logické, že ta úroveň vlády, která má na starosti fixní výdaje jako jsou platy obecních a krajských zaměstnanců či poskytování místních služeb, by neměla ve velkém rozsahu záviset na nestabilních příjmech. Na druhou stranu ale také platí, že územní samosprávy by s centrální vládou měly sdílet to dobré (růst daňových výnosů v době ekonomického růstu), tak i to horší (jejich pokles v době ekonomické recese. Odpověď je otevřená a závisí jednak na závažnosti dopadů krize, jednak na charakteru služeb, které obce a kraje poskytují. Pro Českou republiku není tato argumentace příliš významná, protože většinu výdajů na rozhodující oblasti služeb, tj. na vzdělání, zdravotní a sociální péči, financuje státní rozpočet.

Sdílení daní

V mnoha zemích Evropy je nejvíce lukrativním zdrojem sdílená daň z příjmů fyzických osob nebo místní přirážka k ní. Tento zdroj je považován za jeden z mála, který umožňuje přizpůsobovat zdroje rozhodování místní samosprávy a vytváří dostatek prostředků na financování větší části nákladů na oblast vzdělávání a sociálních věcí. Vliv územní samosprávy na výši výnosu této daně se v posledních letech rozšířil ze zemí původu (skandinávské země a Švýcarsko) do španělských regionů, italských regionů a obcí a také do chorvatských krajů a obcí. Ve všech těchto zemích však územním samosprávám zůstává určitý podíl na dani vybraný na jejich území, což je systém naprosto odlišný od českého. Očekává se rozšíření i do dalších zemí doprovázené odpovídajícím systéme vyrovnávání základních rozdílů v daňovém základu a se stanovením určitých omezení při volbě daňových sazeb, aby nedošlo k negativnímu vlivu na nabídku na trhu práce v současném stále více globalizovaném světě.

Jako nejčastěji se vyskytující základ pro místní daně funguje majetek (územní samospráva volí daňovou sazbu), tento výnos se však obvykle podílí jen malým procentem na celkových příjmech. Ve většině zemí tvoří základ daně z nemovitosti odhadovaná cena majetku, což není případ České republiky. V souvislosti s krizí se neočekávají výrazné změny v metodách, kterými se majetek pro účely této daně oceňuje s výjimkou větší provázanosti zátěže z této daně na příjmy dotčené domácnosti. V mnoha zemích východní Evropy se daňové sazby u daně z nemovitosti pravidelně, i když pomalu zvyšují, a to podle vývoje inflace. Smyslem je to, aby se výnos z tohoto zdroje nestal pro obecní rozpočty marginálním.

Kombinace zdrojů

Jedním ze zajímavých výsledků této studie je závěr, že pro územní rozpočty je nejvíce nebezpečné, pokud výrazně závisejí na jediném zdroji příjmů, a je vcelku jedno, zda se jedná o dotace nebo vlastní příjmy. Nejvýhodnějším je kombinace mnoha zdrojů, kterou lze nalézt např. v Polsku.

Možnost území samosprávy stanovit sazby místních daní nebo přirážku k celostátním daním je v zemích východní Evropy stále ještě velmi omezená. V ostatních zemích má tato skutečnost i negativní dopady. Zvýšené sazby v době krize sice pomohou zvýšit rozpočtové příjmy, ale zároveň mohou omezit spotřebu a krizi prohloubit, nebo prodloužit. Zatímco v České republice rozhodla řada obcí o zvýšené výnosu daně z nemovitosti, v jiných zemích tyto pokusy narazily na nesouhlas vlády. Příkladem je Dánsko nebo Irsko. V Polsku došlo k pohybům oběma směry a francouzské departmenty a obce zvýšily v roce 2009 daně o 5–6 % a přitom se s nesouhlasem vlády nesetkaly.

I když je z krátkodobého hlediska žádoucí nezvyšovat sazby místních daní, z dlouhodobého hlediska by vlády měly respektovat požadavek Charty územní samospráv na větší autonomii obcí a krajů. Určitá omezení by však zůstat měla. Důvody jsou především dva. Jednak, vysoké sazby daně z příjmů fyzických osob mají negativní dopad na pracovní trh, jednak by měly vlády zajistit, aby nedocházelo k nespravedlivé diskriminaci daňových poplatníků žijících na různých území daného státu. Případný růst poplatků za místní služby by měl být doplněn o vhodný systém podpor pro rodiny s nejnižšími příjmy.

Tab 2.: Podíl investic územních rozpočtů na celkových investicích veřejných rozpočtů a podíl územních investic na hrubém domácím produktu (HDP) v %, rok 2008 (řazeno podle výše podílu)

Pramen: Eurostat

Kontrolní mechanismy

Jednou z reakcí mnoha územních samospráv bylo hledání úspor v nákladech. Nejčastěji se snižování nákladů týkalo provozních nákladů typu otop a osvětlení, omezení přesčasové práce, odměn, telefonních poplatků, nákladů na firemní večírky, nákupů vozidel a nábytku, bylo výrazně omezeno přijímání nových pracovníků.

I když jsou tyto úspory užitečné, jejich základní vadou je, že mohou přinést pouze jednorázový efekt a celkovou efektivnost samosprávy příliš neovlivní. Autoři analýzy proto doporučují zaměřit se na základní analýzu podmínek, za kterých se místní služby poskytují, na přístup, jak "získat maximální efekt z každé vložené koruny" (value for money) a na výkonnostní audit.

Jedním z významných nástrojů, jak zvýšit efektivnost činnosti samospráv, je výkonnostní audit. Autoři této studie došli ke zjištění, že u většiny nových členů EU je legislativní rámec v zásadě v pořádku, ale to, co pokulhává, je jeho implementace. Důvodů je několik. V těchto zemích je dosud jen málo kvalifikovaných auditorů a většinu auditů neprovádí externí auditor, ale interní. Audit se převážně zaměřuje na postižení souladu s příslušnými zákony, méně již na výkonnost a efektivnost. Veřejnost nejeví přílišný zájem o výsledky auditu z části proto, že nejsou příliš srozumitelné.

Kontrolní mechanismy malých obcí jsou poměrně nákladné. Jedná se o relativně malý objem peněz v rozpočtu a kontrolní postupy jsou procedurou velmi obdobné jak u malých, tak u velkých samospráv. Jednou z cest je sdílení funkce vnitřního kontrola několika sousedními obcemi.

V řadě zemí se výsledkům auditu (kontrole) na úrovni obcí nevěnuje přílišná pozornost. Určitou roli, podle autorů studie, může sehrát i skutečnost, že před rokem 1989 se kontrola považovala za nástroj ovlivňování činností obcí ze strany vlády. Hlavním posláním kontroly je ujistit veřejnost, že se s veřejnými penězi nakládá efektivně a účelně. Výsledky auditu by měly být veřejně dostupné nejenom zvoleným zástupcům, ale i obyvatelům a médiím. Jeho posláním je mj. přispět ke zlepšení hospodaření a k lepšímu poskytování místních služeb.

Slučování obcí

Administrativní a finanční vztahy mezi státem a samosprávou v mnoha zemích nenutí územní samosprávu poskytovat veřejné služby efektivně. Týká se to zejména nákladů na činnosti spojené s delegovanou pravomocí. Stejný jev se pak vyskytuje u organizací zřízených územní samosprávou.

Často diskutovanou otázkou je i velikost obcí. Slučování obcí, které proběhlo v řadě zemí v 60. a 70. letech, a které bylo v řadě bývalých socialistických zemí po roce 1989 zrušeno, se opět objevuje v řadě zemí. Např. v Dánsku se snížil počet obcí z 271 na 98, v Gruzii bylo 985 obcí nahrazeno 64 jednotkami vycházejícími z bývalých okresů. Finsko zredukovalo počet obcí ze 447 na 348. U větších obcí se předpokládá, že utratí menší díl svých financí na administrativu a dosáhnou na úspory z rozsahu. I když však větší obce dokážou poskytovat větší rozsah služeb a jejich vyšší kvalitu, důkaz o jejich celkových úsporách zatím podán nebyl. Kromě nákladů na reorganizaci se objevuje ještě jedna skutečnost. Sloučené obce většinou přebírají zvyky těch, které poskytovaly služby dráž. Nedostatek důkazů o úsporách vyvěrajících ze slučování obcí lze připsat i tomu, že většinu úspor lze dosáhnout i na základě spolupráce obcí v rámci svazků obcí pro zajištění určitých služeb.

Velikost státu

Většinu ze služeb, které centrální vláda a územní samospráva poskytují obyvatelstvům, si zajišťovaly ještě před druhou světovou válkou rodiny samy. Návrat zpět je nepředstavitelný. Nicméně, patrně nastal čas pro větší sdílení břemene, které pro centrální vlády a obce, vyplývají ze zajišťování veřejných služeb. Zvyšování veřejného dluhu jako důsledek boje se světovou ekonomickou krizí, omezení zdrojů pro veřejný sektor spolu se stárnutím populace patrně povedou ke zvýraznění úlohy neziskových organizací, resp. partnerství obcí a neziskových organizací. V některých zemích jsou však tyto organizace spíše považovány za hrozbu než za spojence.

Závěr

Dosavadní reakce vlád a územní samosprávy na dopady krize měly spíše charakter jednorázových změn s co nejrychlejším výsledkem, než změn inovativních s dlouhodobými pozitivními dopady. Nejčastěji šlo o krácení výdajů, zvýšení deficitu nebo zvyšování daní, kroky ve směru zvýšení výkonnosti a efektivnosti byly v menšině.

Do výše uvedeného trendu vnímání patří i minimální zájem o územní reformu. Jedním z důvodů je, podle autorů studie, obava vlád z nepopulárních opatření, která mohou zhoršit pozici vládních stran před příštími volbami. Územní reformy nejsou téměř nikdy populární, protože výhody nejsou na první pohled zjevné, zatímco okamžité politické náklady jsou evidentní.

Dosud se většina zemí vyhnula tomu, aby napětí v rozpočtu řešila krácením sociálních výdajů, či jinými opatření s dopadem na zásadní změnu struktury výdajů.