Vliv majetku na obecní příjmy i výdaje

Poslední díl našeho seriálu, který se věnoval analýze financování obcí zpracované vysokými školami, se dotýká obecního majetku. Jeho vlastnictví totiž výrazně ovlivňuje příjmy i výdaje obcí. Informace o jeho objemu a stavu majetku však dosud byly spíše neúplné.

Analýza jako celek kladla důraz na posouzení průměrných výdajů jednotlivých velikostních kategorií obcí. Úroveň výdajů i příjmů však z nemalé části závisí na vybavenosti obcí občanskou a technickou infrastrukturou. A samozřejmě důležitou složku příjmů mohou tvořit výnosy z pronájmů budov či pozemků.

Nejasná hodnota majetku

Vybavenost jednotlivých obcí majetkem se výrazně liší, a to jak v důsledku odlišného objemu zděděných aktiv, tak také jako důsledek schopností budovat novou infrastrukturu. Velký vliv na velikost obecního majetku měl a má přístup jednotlivých zastupitelstev k privatizaci. Finanční výkazy, z nichž autoři analýzy zejména vycházeli, samozřejmě dávají o operacích týkajících se majetku jen minimální informace. Jde o běžné výdaje na údržbu, kapitálové výdaje nebo zapojení rezerv, např. z prodaného majetku. Ani rozpočty obvykle neobsahují dostatečné informace, do jakých zařízení občanské a technické vybavenosti jsou směrovány výdaje. "Výdaje obcí u jednotlivých odvětví činnosti nejsou tříděny podle druhu zařízení infrastruktury, které tato odvětví tvoří, ale pouze podle povahy výdaje. Dále chybí též údaje o počtu, kapacitě a kvalitě zařízení infrastruktury a dalšího majetku, který obec vlastní a provozuje," píše se doslova v analýze.

Nedostatek informací tedy autoři zamýšleli nahradit údaji z dotazníku, avšak v důsledku jeho složitosti a rozsahu nebyly některé důležité údaje o majetku u řady obcí uvedeny. Jde zejména o kapacitu jednotlivých zařízení, výši výdajů na jejich provoz a o formu financování, ale také o úroveň a rozdíly ve vybavenosti obcí infrastrukturou a o náklady na jejich provoz. Kromě toho chybí informace o tom, zda obec je nadstandardně nebo naopak nedostatečně vybavena občanskou a technickou infrastrukturou.

Standardy vybavenosti

Analýza obsahuje také úvahy o zavedení standardu vybavenosti. Autoři se domnívají, že existence a znalost standardu vybavenosti představuje zásadní podmínku pro meziobecní srovnávání. Pojetí standardů jako doporučená úroveň vybavenosti obce určitým zařízením občanské a technické infrastruktury, vyjádřená počtem účelových jednotek (např. počet míst v ZŠ na 1000 obyvatel), však do jisté míry potlačuje význam samosprávnosti obce. Navíc pohled do přílohy, která obsahuje standardy pro občanskou vybavenost, naznačuje zbytnost až zbytečnost obdobných doporučení. Standardy jako rozloha v m² restaurace či maloobchodní prodejny nebo počet sedadel v kině budou pro podnikatelské subjekty jen málo významné.

Standardy pro technickou vybavenost obcí dosud vypracovány nebyly. Zpráva uvádí, že "…důvodem je značná odlišnost přírodních, historických a urbanistických podmínek jednotlivých obcí a tím i jedinečnost řešení jejich technické vybavenosti a obtížnost její standardizace." Přesto autoři zdůrazňují, že pro obce shodné velikosti a způsobu zástavby lze odvodit průměrné hodnoty zařízení technické vybavenosti v závislosti na velikosti území a projektované nebo aktuální hustotě jeho obyvatel.

Standardy by měly sloužit také pro stanovení úrovně případných dotací na vybavenost z nadřízených rozpočtů. Dotace by měly být poskytovány pouze do úrovně standardu, neboť nadstandardní vybavenost by si obec měla zajišťovat z vlastních prostředků. Jednou určený standard by samozřejmě nemohl nepředstavovat neměnnou hodnotu, neboť technologická řešení ve stavebnictví, ale také ceny, se v čase (relativně rychle) mění. "Je proto nezbytné souběžně upravovat standardy, ale i finanční prostředky na jejich provoz a investiční rozvoj. Informace o standardech vybavenosti by proto měly být doprovázeny údaji o průměrných nákladech na jejich provoz a investiční rozvoj," uvádí dokument.

Podle autorů analýzy by stanovení standardů usnadnilo obcím sestavování rozpočtu a zejména pak odhad investičních prostředků na další rozvoj jejich vybavenosti. Pro menší obce je často velmi obtížné získat kvalitní informace tohoto druhu. Nezamýšlejí se však nad vazbou na výsledky výběrového řízení, nad rizikem příliš technického chápání standardů jako povinnosti mít v obci určitý typ infrastruktury či nad vztahem k občanské a technické vybavenosti v okolních obcích.

Vnitřní dluh na majetku

V současné době zákon nevymezuje druhy majetku ve vlastnictví obcí a měst. Předpokládá se, že obec by měla vlastnit takové množství majetku a v takové struktuře, aby mohla plnit zákonem jí uložené povinnosti. Z analýzy vybraných ukazatelů souboru 473 obcí vyplynulo, že hodnota majetku obcí na obyvatele vykazuje každoročně mírně rostoucí trend. V období 2001–2007 vzrostla hodnota obecního majetku v průměru o 32,5 %. Vývoj tohoto ukazatele se sice jeví jako pozitivní, avšak při zohlednění růst cen stavebních prací, který za stejné období činil téměř 27 %, dochází ve skutečnosti jen k velmi mírnému reálnému nárůstu. Reálné přírůstky byly samozřejmě do značné míry také eliminovány prodeji.

Majetek stárne, technicky i morálně se opotřebovává a je nutné provádět jeho údržbu a opravy tj. jeho reprodukci. Finanční prostředky vyčleněné na reprodukci musí odpovídat současné tržní hodnotě stavebních prací a zařízení. Odhad tvorby rezerv na opravy a údržbu však komplikuje zastaralost původních pořizovacích cen staveb a často i nejasnost současné reprodukční hodnoty, tedy ceny, za kterou by byl majetek pořízen dnes.

Potřeba výdajů na reprodukci se vypočte jako procentní podíl z reprodukční hodnoty majetku. V případě budov a staveb se odhaduje potřeba prostředků ve výši 3 % z jejich reprodukční hodnoty ročně. V případě jejich zařízení a strojního vybavení ve výši 7–10 %. U informačních technologií až 15–20 %.

Analýza pracuje s ukazatelem hrubé úspory, tedy s rozdílem mezi celkovými příjmy a běžnými výdaji. Výsledky výpočtů avizují pomalou obnovu majetku, která souvisí s nedostatečným růstem hrubé úspory jak na obyvatele, tak i na majetek obce. Předmětem reprodukce majetku obcí je především dlouhodobý hmotný majetek, zejména pak stavby. Součást majetku tvoří též pozemky, které, s výjimkou lesních pozemků, nevyžadují prostředky na reprodukci a nezřídka jsou zdrojem pravidelných příjmů. Při výpočtu hrubé úspory se tady pozemky vyjímají.

Za předpokladu, že na řádnou údržbu a opravy dlouhodobého hmotného majetku by obce měly ročně vynakládat asi 3 % z jeho hodnoty, musely by na tuto činnost vyčleňovat v průměru zhruba 11 % z běžných rozpočtových příjmů (viz tabulka).

Tabulka: Podíl prostředků na údržbu a opravy z běžných příjmů (v %)

Zejména menší obce pociťují nedostatek prostředků na rozvoj občanské a technické vybavenosti. "Na druhou stranu obce disponují často i zbytným nebo nadstandardním vybavením, na které často získaly jednorázově prostředky např. z investičních dotací, ale při jejichž pořizování nebraly v úvahu potřebné zdroje na jejich údržbu a provoz," uvádí analýza. V rámci řízených rozhovorů se potvrdilo, že se tato situace týká především obcí do 1500 obyvatel, které pořídily nový majetek (např. sportoviště či veřejné osvětlení) a nyní je tento majetek zatěžuje svými nároky na běžné výdaje a omezuje tak zdroje potřebné na další investice.

Ekonomický rozvoj a zaměstnanost obce vytváří především soukromý podnikatelský sektor. Nezbytné podmínky pro jeho činnost v podobě kvalitní občanské a technické vybavenosti zajišťuje veřejný sektor. Analytický dokument proto mj. uvádí obecně platnou skutečnost: "V současné situaci, kdy tyto obce nemohou očekávat vyšší růst příjmů z rozpočtového určení daní, případně z dotací, je jedním z možných řešení jejich integrace do větších územně správních celků. Umožnilo by to lépe využívat soustředěné finanční prostředky na rozvoj jejich vybavenosti."

Význam odpisů majetku

Majetek obcí se v minulosti neodepisoval a evidoval se pouze v pořizovací hodnotě. V této podobě byl také po roce 1989 převzat samosprávnými obcemi. A majetek dnes využívaný v hlavní činnosti, i když pořízený později, se stále neodepisuje. Správně dokument konstatuje: "Cena majetku obcí uvedeného ve výkazech není proto jeho skutečná tržní cena ani cena pro potřeby jeho pojištění, ale je součtem pořizovacích cen majetku platných v období jeho pořízení, která nezohledňuje úroveň jeho opotřebení."

Právě nezohlednění odpisů do jisté míry uměle zlepšuje hospodaření obcí. Reforma účetnictví státu, v jejímž rámci dochází k podstatným změnám v účetnictví obcí, zavádí odepisování majetku používaného také v hlavní činnosti. V průběhu tohoto roku budou muset obce zatřídit svůj majetek a od příštího roku se přechází k odepisování, a tedy zvyšování nákladů. Z účetních výkazů bude tak velmi brzy patrný vnitřní dluh na majetku, s nímž se obce a města budou muset dříve či později vyrovnat.

Ing. Jaroslava Kypetová, PhD.