Zvýší se úhrada za služby pro stát

Výkon přenesené působnosti je ve většině obcí nedostatečně financován, což znamená, že samospráva doplácí na činnosti, které zajišťuje pro stát. Návrh státního rozpočtu na rok 2010 počítá s výrazným zvýšením příspěvku na výkon státní správy zejména pro obce I. a II. typu.

V rámci reformy veřejné správy realizované na počátku tohoto desetiletí došlo k významnému přenosu výkonu státní správy na územní samosprávné celky. Podstatná část reformy byla provedena zákonem č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon upřesnil přenos jednotlivých kompetencí, nezabýval se však problematikou jejich finančního krytí.

Dle § 62 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, "obce obdrží ze státního rozpočtu příspěvek na plnění úkolů v přenesené působnosti". Podrobnější pravidla a objem finančních prostředků vždy závisí na schváleném státním rozpočtu na příslušný kalendářní rok. Způsob výpočtu příspěvku a jeho výši stanovuje zvláštní příloha státnímu rozpočtu, která vychází z podkladů ministerstva vnitra. V uplynulých letech docházelo k meziročnímu zvyšování na úrovni jednotek procent. Již delší dobu však starostové upozorňovali, že výkon státní správy se stává stále finančně náročnějším a že příspěvek ani správní poplatky nepokrývají náklady. Právě z tohoto důvodu se rozbor výdajů a příjmů souvisejících s přenesenou působností stal jednou z kapitol Analýzy, kterou pro ministerstvo financí zpracovávalo v loňském roce konsorcium vysokých škol.

Oponentní analýza

Hlavním cílem analýzy financování přenesené působnosti bylo provedení nezávislého posouzení zjištění učiněných Ministerstvem vnitra České republiky (dále MV). Autoři hledali odpovědi na následující otázky:

1. jakým způsobem budou stanoveny náklady na výkon přenesené působnosti,
2. které položky rozpočtové skladby je možné ke kalkulaci nákladů použít,
3. které položky rozpočtové skladby je možno použít pro kalkulaci příjmů v oblasti přenesené působnosti.

Pro potřeby kalkulace nákladů posloužilo opět členění příjmů a výdajů dle rozpočtové skladby. Již zde se objevují první problémy, neboť některé položky zahrnují také společné činnosti pro místní správu a zastupitelský sbor, nelze-li je oddělit. Sledovaly se tedy výdaje na

platy a odvody, neinvestiční výdaje a částečně také investiční výdaje. Do kalkulace výdajů se zahrnovaly pouze ty položky, které souvisejí se správní činností obcí a krajů. Zcela bylo odhlíženo od výdajů, které jsou bezprostředně svázány pouze se samosprávnou rolí. I přes částečnou úpravu metodiky bylo možné provést poměrně přesnou komparaci se zjištěními učiněnými Ministerstvem vnitra.

Řadu výdajů však nelze na základě rozpočtové skladby bezprostředně přiřadit k výkonu samostatné a přenesené působnosti. V dalším kroku bylo třeba nalézt způsob oddělení výdajů na činnosti úředníků vykonávané v obou typech působností.

Náklady na přenesenou působnost

Samotné oddělení nákladů na samostatnou a přenesenou působnost se ukázalo jako obtížné také pro starosty, kteří spolupracovali s řešiteli Analýzy. Zejména na menších obcích se často na jednotlivé činnosti takovou optikou vůbec nedívají. Řešitelé tedy provedli několik zjednodušení jako např. že neexistuje rozdíl v náročnosti výkonu jednotlivých agend vykonávaných v přenesené působnosti vztaženo k celému úvazku (1 úředníka) nebo že neexistuje rozdíl v "průměrné" produktivitě práce mezi agendou vykonávanou v samostatné a v přenesené působnosti.

Ze zákona vyplývají aktivity vykonávané v přenesené působnosti, vlastní výkon pak usměrňují podzákonné předpisy a směrnicemi vydaným vládou, jednotlivými resorty a dalšími ústředními správními úřady. Organizační uspořádání a personální obsazení je však ponecháno v působnosti obcí respektive krajů. "Odtud budou pramenit rozdíly v uspořádání výkonu agend přenesené působnosti, seskupení dílčích úseků do oddělení a odborů, ale i v odlišném provázání s aktivitami vykonávanými v samostatné působnosti. Rozdíly v nastavení na straně jedné odrážejí místní podmínky a specifika, na straně druhé – při předpokladu racionality řízení – by existující upořádání mělo přinášet dodatečné synergie zvyšující efektivitu výkonu správy a výtěžnost lidských zdrojů."

Problém činí situace, kdy úředník vykonává různé agendy v přenesené působnosti, nebo dokonce část vykonávaných aktivit je řazena do samostatné a zbytek do přenesené působnosti. Řešitelé se museli vypořádat také se skutečností, kdy příslušný úsek správy je již ze zákona chápán jako smíšený, některé aktivity jsou zařazeny do samostatné jiné úkony do přenesené působnosti (např. zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, stavební zákon).

Složení příjmů

Typický příjem v přenesené působnosti představují správní poplatky, doprovodným příjmem jsou pak přijaté sankční platby. Zdroje doplňuje příspěvek na výkon státní správy, který však není v rozpočtové skladbě evidován odděleně. Konkrétní informace o výši příspěvku poskytnutých jednotlivým obcím vycházejí ze zdrojů dostupných na webových stránek ministerstva vnitra. V Analýze došlo k rozšíření okruhu příjmů o účelové dotace poskytnuté přímo na výkon konkrétních agend přenesené působnosti (sociální služby, sociálně-právní ochrana dětí).

Význam přenesené působnosti

Pro účely stanovení významu přenesené působnosti v rozpočtech vycházeli řešitelé ze vzorku 266 obcí s různou strukturou zajišťované přenesené působnosti, což dokládá tab. 1. Co se týče klíčového hlediska podílu úvazků v přenesené působnosti, pak řada "jednomístných" obecních úřadů nejmenších obcí neuvedla žádnou hodnotu, případně 0 (18 případů). Obdobná situace nastala ve čtyřech případech obcí s 2–3 pracovníky. Naopak dvě obce deklarovaly 100 % podílu. Je však zřejmé, že úvazky nemohou nabývat těchto hodnot. Z podstaty věci nemůže existovat obec, která by vykonávala buď pouze samostatnou či jen přenesenou působnost.

Tab. 1: Vzorek zkoumaných obcí

Simulací na základě řízených rozhovorů přistoupili řešitelé k doplnění chybějících údajů u obcí se základní funkcí tak, že nejvyšší podíl úvazku v přenesené působnosti ve sledovaném souboru dosáhl 50 %. Po provedení navržených úprav dosáhne podíl úvazků v přenesené působnosti 17,4 %. Ministerstvo vnitra dlouhodobě odhaduje podíl úvazků v přenesené působnosti u obcí se základní funkcí ve výši 10–15 %. U obcí vedoucích matriku kolísá podíl úvazků v přenesené působnosti, případně počet úředníků vykonávajících přenesenou působnost pohyboval od 14 % do 28,5 % celku. Pro další výpočty bude použit údaje 23,39 %. Ministerstvo vnitra odhaduje na základě svých poznatků podíl úvazků v přenesené působnosti u obcí matrikou ve výši 20-22 %. V případě obcí se stavebním úřadem bude používána váha 40 %, což opět koresponduje s odhady ministerstva vnitra.

Význam přenesené působnosti dále roste. U obcí s pověřeným obecním úřadem podíl úvazků dosahuje 45 % a obce s rozšířenou působností vykazují 64,2 % celkových pracovních úvazků určených na činnosti vykonávané jako přenesená státní správa.

Výstupy analýzy

Stanovení vah umožnilo začít kalkulovat výši výdajů na přenesenu působnost, a to zvlášť pro každou kategorii obcí dle údajů z období 2005–2007. Zvolenými poměry byl poměřeny všechny obce v každé kategorii. Objevily se některé zvláštní údaje jako 1000 % krytí způsobené neekvivalentním příjmem ze správních poplatků nebo naopak záporné hodnoty této položky.

Po očištění od extrémních hodnot došlo k odhadu míry krytí nákladů na výkon přenesené působnosti, který obsahuje tabulka 2. Ve všech kategoriích však byly zaznamenány výrazné rozdíly mezi mzdovými náklady na obyvatele, např. u obcí se stavebním úřadem činilo minimum 75 Kč a maximum 1942 Kč. Zajímavé je, že mezi pěti obcemi s nejvyššími mzdovými náklady na obyvatele správního obvodu jsou čtyři podkrkonošské obce – Harrachov (s 1334 Kč na obyvatele), Špindlerův Mlýn (448 Kč), Janské Lázně (1698 Kč) a Pec pod Sněžkou (1942 Kč).

Tab. 2: Míry krytí dle správních rolí obcí v jednotlivých letech (v %)

Z tabulky i výpočtů vyplývá, že míra krytí výdajů příjmy se u obcí s rozšířenou působností v průměru pohybuje nad úrovní 100 %. Zde je třeba vzít úvahu i vliv započítání zúčtovatelné dotace v oblasti sociálně právní ochrany dětí a sociálních služeb. "Přestože je vypočtená vysoká míra krytí výdajů příjmy respektive příspěvkem na výkon přenesené působnosti možná překvapivá, je nutné připomenout, že výdaje zahrnují pouze část investičních výdajů. Při stanovení výdajů spojených s výkonem přenesené působnosti nebyly v souladu s metodikou zohledněny výdaje na investice do vzniku a modernizace kancelářských ploch respektive výdaje v podobě nájemného za kancelářskou plochu."

Autoři upozorňují, že stát i obce investovaly nemalé prostředky do vytvoření zázemí pro výkon správní činnosti. Jak budou tyto budovy stárnout a vyžadovat novou modernizaci, bude pravděpodobně potřebné, při respektování zásady řádné péče o majetek, otevřít širší diskusi o případném vymezení i tohoto okruhu výdajů.

Návrh státního rozpočtu 2010

Návrh státního rozpočtu na příští rok částečně reflektuje závěry Analýzy. Z výpočtů, které provedlo ministerstvo financí, vyplývá, že by na dofinancování nákladů na přenesenou působnost bylo třeba zhruba 4 mld. Kč. S ohledem na všeobecný pokles zdrojů však nedochází k navýšení prostředků pro obce s rozšířenou působností. Oproti předchozímu období totiž došlo k opuštění systému "kumulovaného" příspěvku podle působností a sleduje se pouze typ obce. V průměru by úhrada nákladů na výkon státní správy měla dosáhnou 95 % nákladů, což dokládá tabulka 3.

Tab. 3: Srovnání míry krytí nákladů na přenesenou působnost

Zdroj: MV ČR – prezentace v Senátu 21. 9. 2009

Pro rok 2011 by měla být prioritně řešena výše úhrady u krajů, kde analýza kvantifikovala rozdíl výdajů a příjmů na přenesenou působnost v roce 2007 ve výši cca 800 mil. Kč. I přes provedené navýšení zůstává deficit v míře krytí výdajů na přenesenou působnost u hlavního města Prahy. Postavení Prahy při výkonu státní správy je specifické, neboť vykonává jak státní správu, která podle zákona přísluší obcím, tak i státní správu, jejíž výkon zajišťují kraje.

Ing. Jaroslava Kypetová, Ph. D.