Financování velkých měst bez emocí

Analýza financování územní samosprávy, kterou pro Ministerstvo financí zpracovávala některá pracoviště vybraných vysokých škol, měla mimo jiné za cíl zjistit také opodstatněnost progrese ve sdílení daňových příjmů pro čtyři největší města, tedy Prahu, Brno, Ostravu a Plzeň. Ukázalo se, že happeningové akce, které zpochybňují současný způsob financování, mají s výsledky analýzy jen málo společného.

Pro zhodnocení výjimečnosti hlavního města Prahy a původních tří statutárních měst použil výzkumný tým modelu hloubkové finanční a majetkové analýzy, jenž označuje jako FAMA. Srovnání údajů za tyto města se provádí se standardní (či průměrnou) obcí. Průměrem se pro část analýz stal vzorek 473 obcí zkoumaných v rámci dotazníkového šetření a pro jinou část výzkumu pak jde o váženou hodnotu za všechny obce v ČR. Ve většině tabulek jsou ukazatele doplněny o srovnání s dalšími krajskými (Olomouc, České Budějovice). Oddělené analýzy pro každé město doplňují informace z řízených rozhovorů s volenými představiteli či úředníky magistrátů.

Odlišnosti existují

Téměř při každé diskuzi o rozpočtovém určení daní se nastoluje otázka:"Mají města Praha, Brno, Ostrava a Plzeň (PBOP) nárok na vyšší koeficient sdílení?" Rozbor lze při nedostupnosti jiného druhu dat provést pouze z příjmů a výdajů členěných dle rozpočtové skladby. Výsledné zhodnocení poskytne srovnání hodnot za PBOP s průměrem, kterým se rozumí souhrn výdajů, resp. příjmů, za všechny obce ve velikostní kategorii k počtu obyvatel všech obcí v příslušné velikostní kategorii obcí. Z hlediska druhového členění používaného rozpočtovou skladbou bylo zvoleno sedm kategorií, které v průměru reprezentují téměř polovinu celkových výdajů.

Tab. 1 vyjadřuje vztah váženého průměru (zohlednění počtu obyvatel) výdajů zkoumaných měst ku standardní obci.

Tab. 1: Přesah výdajů vybraných měst se standardní obcí (v %)

Z tabulky je zřejmé zcela odlišné postavení hlavního města Prahy, a to zejména v případě výdajů na dopravu a bydlení. "V oblasti dopravy jsou výdaje velkých měst zcela zásadně vyšší než je tomu u průměrné obce ČR, příp. města Olomouc. V případě hl. m. Prahy je tento přesah celkem 409 % u PBO pak 169 %."

Jednotlivá odvětví

Výjimečné postavení velkých měst se pak ukazuje u financování silniční dopravy, která zahrnuje zejména dotace veřejné silniční dopravě nebo náklady na její přímé provozování (zejména autobusová doprava) a dále např. náklady na kontroly technické způsobilosti vozidel, dopravní značení apod. "Celkově tento okruh výdajů ukazuje výrazně rostoucí náklady na dopravu, které jsou zřejmě v těchto městech způsobeny jednak potřebou přemisťování vlastního obyvatelstva, ale i dopravou za zaměstnáním či jinými aktivitami většího počtu obyvatel, než má samotné město."

Rovněž v případě vzdělávacích služeb dosahují velká města ČR výrazně vyšších hodnot, než je úroveň průměrné obce v ČR. Na straně druhé je třeba dodat, že tento stav je věcně zapříčiněn tím, že řada malých obcí nevykazuje žádné výdaje v této položce, protože nemají vlastní školní zařízení, čímž dochází ke snížení průměru. Jako důležité se však ukazuje srovnání s Olomoucí, která dosahuje výrazně nižších průměrných výdajů na 1 obyvatele, než je tomu u hlavního města Prahy. V celkových vzdělávacích výdajích je Olomouc srovnatelná s PBO, ale Praha vykazuje téměř šestinásobně vyšší úroveň než má průměrná obec.

V oblasti celkových výdajů na kulturu není výjimečná pozice velkých měst ve srovnání se statutárním městem Olomouc zcela zřejmá, neboť zde jsou naopak kapitálové výdaje dokonce relativně i vyšší. Z detailní analýzy vyplývá, že nejvýraznější výjimečnost ve financování velkých měst spočívá v oblasti činnosti muzeí a galerií.

Zcela zásadní výjimečnost ve financování velkých měst spočívá v položkách týkajících se zdravotnictví. Zde jsou běžné výdaje u velkých měst v podstatě 3× vyšší než u průměrné obce v ČR. Navíc město Olomouc v této kategorii výdajů dosahuje pouze pětiny průměru.

V oblasti bydlení, komunální služby a územní rozvoj jsou rovněž znatelné výraznější rozdíly ve financování velkých měst, průměrné obce v ČR a statutárního města Olomouc. Zcela mimořádnou úroveň výdajů pak vykazují velká města u výstavby a údržby místních inženýrských sítí, kde Praha vykazuje více než 5× vyšší výdaje než průměrná obec.

Pokud jde o sociální služby a společné činnosti v sociálním zabezpečení a politice zaměstnanosti, dosahují výdaje velkých měst více než dvojnásobku hodnot zaznamenaných u průměrné obce. Statutární město Olomouc v této kategorii pak vykazuje opět pouze necelou čtvrtinu výdajů průměrné obce v ČR.

Obdobně u výdajů na bezpečnost a veřejný pořádek dosahují velká města více než dvojnásobnou úroveň průměrných výdajů, v případě hlavního města pak 2,5× více. U Olomouce lze pozorovat srovnatelnou úroveň výdajů s průměrnou obcí v ČR.

Uvedené shrnutí jednoznačně potvrzuje výrazně odlišný charakter výdajů velkých měst, zejména hlavního města Prahy. Jde ostatně o logický závěr plynoucí ze skutečnosti, že zde neposuzujeme pouze obecní výdaje, ale také krajské.

Praha je obec i kraj

Vzhledem ke své specifické podobě obce i kraje je v řadě případů hlavní město Praha nesrovnatelné s obcemi z jiných velikostních kategorií. Ani v případě přenesené působnosti hlavní město nerozlišuje kompetence u výdajů na přenesenou působnost dle úrovně obec a kraj, vede se pouze oddělená evidence příjmů z přenesené působnosti. Praha se člení na 57 městských částí, které vykonávají převážnou část přenesené působnosti, i když u zhruba poloviny z nich jde pouze o omezený okruh činností. Pokud jde o pokrytí výdajů na výkon přenesené státní správy, městské části získávají úhradu zhruba na úrovni 34 %.

Analyzovaný souhrn výdajů představuje sice pouze polovinu celku, ale jde o nejvýznamnější položky. Zbytek výdajů tvoří např. sociální dávky (převážně hrazené ze státního rozpočtu), platba daně z příjmů právnických osob, kterou obce získávají zpět, výdaje na činnost úřadů, které však souvisí s rozsahem přenesené působnosti, či druhově odlišné výdaje, jež v průměru nedosahují dostatečné procentní významnosti. Nezařazeny jsou výdaje z oblasti ochrany životního prostředí, kde se např. objevují výdaje na nakládání s odpady. Z analýzy výdajů vyplynulo, že v případě Prahy jsou zkoumané výdaje dle váženého průměru 4x vyšší než je u standardní obce.

Obdobně jako přesah výdajů lze provést také přesah sdílených daňových příjmů. I zde je třeba zdůraznit, že z rozpočtu ani finančních výkazů hlavního města Prahy nelze zjistit, kolik ze sdílených daní získala Praha jako obec a Praha jako kraj. Všechna srovnání prováděná v rámci analýzy, ale také jinými subjekty při jiných příležitostech, zahrnují celkové daňové příjmy nikoliv pouze část příslušející obci.

Autoři analýzy v tabulce 2 předložili srovnání poměru sdílených daní. Použitá data neobsahují motivační složku daně z příjmů fyzických osob – podnikatelů, která snižuje vypovídací schopnost výše daňových příjmů. V prvním řádku tabulky jsou údaje v tis. Kč na obyvatele, v druhém pak údaje, o kolik procent přesahují sdílené daňové příjmy velkých měst standardní obec (vážený průměr všech ostatních).

Tab. 2: Přesah sdílených daňových příjmů (v tis. Kč/obyv. a v %)

Z tabulky vyplývá, že sdílené daně jsou 2,9× vyšší než u standardní obce, zatímco výdaje 4×. Autoři analýzy tak dospěli k závěru, že: "Sdílené daně nepostačují u Prahy na krytí poměrné části vyšších výdajů." Doplňme, že u tří dalších měst jsou analyzované výdaje 1,35× vyšší než vykazuje standardní obec, sdílené daně pak jsou řádově na srovnatelné úrovni (1,7× vyšší).

Dopady možného snížení zdrojů

Nyní se pokusme odpovědět na otázku, zda existuje prostor pro změnu v rozpočtovém určení daní ve smyslu radiálního snížení progrese u velkých měst. Analýza obsahuje výpočty dopadu snížení sdílených daní bez motivační složky o jednu úroveň původních 14 velikostních kategorií. Jedná se o odhad dopadu snížení příjmů ze sdílených daní, pro eliminaci ročních výkyvů vyčísleného jako průměr v období 2005–2007. Dále se pracuje s předpokladem, že při snížení příjmů by velká města nejdříve snižovala své investiční aktivity. Proto byl následně proveden výpočet dopadu na realizovatelné průměrné kapitálové výdaje za období 2005–2007. Výsledky obsahuje tabulka 3.

Tab. 3: Dopady snížení sdílených daňových příjmů na investiční aktivitu velkých měst

Vzhledem k tomu, že u všech tří statutárních měst z analýzy vyplývá, že jejich budoucí příjmy budou stále více svázány s daňovými příjmy (ukončení privatizačních aktivit, postupné snižování dotací z EU od roku 2013), lze s vysokou pravděpodobností předpokládat, že by se tento tlak na snižování investičních výdajů i nadále zvyšoval. Proto lze předpokládat, že snížení daňových příjmů by postupně téměř zastavilo investiční rozvoj měst. Je velmi pravděpodobné, že by tato města z důvodu takto dramatického snížení příjmu ze sdílených daní ani při maximalizaci úspor v rámci běžných příjmů nedokázala realizovat investiční aktivity v míře, která by zajišťoval rozšířenou reprodukci těchto měst.

Účelová předvolební interpretace

Hlavní srovnání provedená v analýze vycházejí ze skutečných příjmů a výdajů členěných dle rozpočtové skladby. Proti takovému zdroji dat lze mít výhrady, nicméně za současných podmínek není jiný soubor srovnatelných hodnot k dispozici. Nákladové vymezení potřeb obcí a měst v ČR (tedy určení standardních a nadstandardních výdajů) není v současné době pro nedostatek informací reálné. Řešitelským týmem byla také zvažována analýza metodou upraveného ekonomického agregátu, který měl napomoci vyjasnit, jaká je reálná daňová výtěžnost ve velkých městech a jaká je finální částka, kterou velká města dostávají ze státního rozpočtu na základě principu solidarity s ostatními obcemi v ČR. Tzv. daňová výtěžnost obce se však dnes v dostatečném rozsahu nesleduje, data jsou dostupná obvykle jen na úrovni finančního úřadu.

Přijměme tedy text jako dosud nejobsáhlejší a nejvíce propracovaný rozbor stavu hospodaření samosprávy, a to také ve případě srovnání výdajů velkých měst. Autoři v závěru kapitoly shrnují, že "je do budoucna opodstatněné zachovat vůči hl. m. Praze a statutárním městům Plzni, Ostravě a Brnu, vzhledem k jejich historicky odlišnému postavení, v konstrukci rozpočtového určení daní pro obce do určité míry selektivní přístup v rámci rozpočtového určení daní, resp. systému příspěvku na výkon státní správy."

Autorka tohoto článku se účastnila většiny tzv. kontrolních dnů, které na Ministerstvu financí probíhaly v průběhu zpracování analýzy zhruba každé dva měsíce. V rámci posledních setkání se detailně diskutoval také materiál, který má na základě analýzy nabízet řešení financování 6240 obcí prostřednictvím radikálního snížení příjmů čtyř velkých měst. Již na začátku letošního roku tak byly kritizovány a odmítnuty zásadní nedostatky takové konstrukce rozpočtového určení daní a nesprávné, až účelové využívání získaných dat. Uveďme např. chybný předpoklad shodné struktury rozpočtů u všech velikostních kategorií, opomíjení výnosů z rozsahu, tj. logické snižování průměrných výdajů při dělení mezi větší počet obyvatel, nezohlednění Prahy jako kraje, nelogické zpětné zahrnutí výdajů na sociální dávky, opomenutí skutečnosti, že část výdajů je financována prostřednictvím dotací.

Práce na analýze trvaly více než rok, sledované období již nezahrnuje rok 2008, kdy došlo ke změně v rozpočtovém určení daní ve prospěch malých obcí, takže text relativně rychle zastarává. Je však rozhodně smutné, že vzhledem k předčasným volbám se záměrně chybně interpretované výsledky práce několika desítek odborníků staly nástrojem politické sebeprezentace jednotlivců.

Ing. Jaroslava Kypetová, PhD.