Důsledky privatizace vodárenství
Transparency International – Česká republika (TIC) se zaměřuje na prosazování transparentnosti do rozhodovacích procesů a věnuje se mapování rozsahu a míry korupce. Jedním z témat, kterému se TIC rozhodla věnovat systematičtěji, je také oblast vodárenství.
V analýze, která byla zveřejněna v červenci 2009, se popisuje proces privatizace státních podniků v letech 1993–1994 a následná atomizace vodního hospodářství. Dále se uvádí postupně několik příkladů privatizace vodohospodářských společností v následném období a celkové důsledky tohoto procesu.
V rámci atomizace vodního hospodářství, která byla důsledkem převodů majetku státu na obce na začátku devadesátých let, došlo k neprůhlednému nastavení vlastnických práv a provozovatelských smluv, které stále provází celá řada nejasností.
Provozní modely jsou často nastaveny tak, že znevýhodňují veřejného vlastníka infrastruktury. Provozní model není transparentní z hlediska stanovení cen a zisku, nemotivuje soukromé provozovatele zvyšovat efektivnost. Provozním společnostem jsou často uznávány veškeré náklady spojené s provozem infrastruktury a zisk těchto společností je obvykle kalkulován přirážkou k těmto nákladům.
Smlouvy byly uzavírány na dlouhá období (někdy přesahující 25 let). Tím podporují monopolní postavení společností a zaručují provozovatelům nadstandardní podmínky. Náklady přitom zůstávají vlastníkům infrastruktury, tj. městům a obcím, zatímco zisky soukromníkům. Veřejné investice do infrastruktury se de facto přeměňují v nepřímou podporu soukromého provozovatele. Tato skutečnost vedla i k pozastavení čerpání ze strukturálních fondů EU.
Příklady privatizace vodáren popisují netransparentní způsoby a rovněž dokládají objem financí, o které veřejný sektor přišel. Privatizace v oboru by dávala smysl, pokud by ekonomické ukazatele na straně nákladů prokazovaly následnou nižší zainteresovanost veřejného sektoru na jejich financování a naopak na straně výnosů přinášely veřejnému sektoru lepší výsledky. Ve skutečnosti však veřejný sektor přichází nejen o zdroje z výdělečné provozní činnosti, ale i o možnost čerpat zdroje z EU. Veškeré náklady jsou přitom postupně přenášeny na spotřebitele a daňové poplatníky.
Vzhledem k nutnosti obnovovat a rozšiřovat stávající kapacity je nabíledni, že cena vody bude nadále stoupat, což způsobují především vysoké provozní náklady. Současné nastavení rovněž nezabezpečuje dlouhodobou udržitelnost infrastruktury a tím postupné snižování "závislosti" tohoto odvětví na dotačním financování.
Konec státních podniků
Do roku 1993 existovalo v ČR celkem 11 státních podniků, které provozovaly vodovody a kanalizace a měly na starosti obnovu a rozvoj vodárenské infrastruktury. V roce 1991 byl schválen zákon o převodu majetku státu na jiné osoby a Ministerstvo zemědělství vypracovalo Zásady pro privatizaci státních podniků oboru veřejných vodovodů a kanalizací.
Realizace privatizačních projektů vedla k rozdrobení velkých a funkčních organizačních struktur. Vzniklo cca 40 okresních vodohospodářských společností a dalších více než 1200 drobných provozovatelů s různou formou vlastnictví.
Stát delegoval správu vodárenského monopolu na města a obce a bezúplatným převodem majetku bývalých státních podniků převedl na samosprávu i odpovědnost a práva rozhodovat a řídit. Zároveň deklaroval svůj záměr, aby veřejné služby v oblasti vodárenství byly v budoucnosti realizovány prostřednictvím vodohospodářských společností (VHS), které trvale kontrolují a spravují samosprávy jednotlivých regionů (omezením převoditelnosti akcií VHS a vytvořením pravomoci zlaté akcie).
Stát tak privatizoval státní podniky a současně vytvářel pojistky proti možným pokusům dále privatizovat vodárenský monopol. Vlastnická struktura vodárny byla uzavřená a stabilizovaná. Okolo 90 % akcií všech VHS vlastnily města a obce a tento podíl byl převoditelný pouze mezi stávajícími akcionáři. Pojistka omezující převoditelnost akcií prakticky vylučovala možnost privatizovat VHS, aniž by došlo k porušení stanov nebo obchodního zákoníku.
Čtyřicet okresních vodáren převážně vlastnilo celou infrastrukturu a současně zajišťovalo zásobování vodou pro více než 90 % obyvatel České republiky.
Před vstupem do Evropské unie
A. Přímý nákup akcií
Koncem 90. let probíhaly v České republice privatizace vodáren formou přímých nákupů akcií. Jednalo se převážně o nákupy akcií vodáren velkých měst nebo krajů, které zajišťovaly velké územní celky a slibovaly investorům zisky. Typický pro toto období je způsob privatizace Pražských vodovodů a kanalizací a Severomoravských vodovodů a kanalizací.
Pražské vodovody a kanalizace
Ze dvou státních podniků vznikly v Praze dvě akciové společnosti. Pražská vodohospodářská společnost, a.s. (PVS) a největší vodárenská společnost v ČR, Pražské vodovody a kanalizace, a. s. (PVK), která zajišťovala dodávku, odvádění a čištění vody pro více než 1,2 mil. obyvatel. Zakladatelem byl Fond národního majetku a bylo rozhodnuto o privatizaci všech akcií PVK, a to následujícím způsobem: (a) prodej 66 % akcií ve veřejné soutěži, (b) bezúplatný převod 34 % akcií na Hlavní město Praha (HMP). Stoprocentní podíl akcií společnosti PVS byl převeden na HMP.
Prodej majoritního podílu státu v PVK proběhl na základě veřejné obchodní soutěže. Minimální cena za akcii byla stanovena na 1379 Kč. Vítězná nabídka společnosti Vivendi Water (dnes Veolia Voda) dosáhla výše 11 665 Kč za akcii. Celkem tedy společnost Vivendi Water zaplatila téměř 6,1 mld. Kč a tato nabídka více než dvojnásobně převyšovala nabídky konkurenčních společností.
Převod blokačního podílu na hlavní město Praha a jeho následný prodej probíhal zcela jinak. Dne 27. 6. 2002 bylo na účet HMP připsáno bezúplatně 34 % akcií společnosti PVK. Společnost Deloitte & Touche ocenila pro HMP tento podíl na přibližnou hodnotu 880 mil. Kč. Posudek vycházel z délky provozní smlouvy do roku 2013.
V říjnu 2002, tj. čtyři měsíce po převodu akcií, odsouhlasilo zastupitelstvo jejich prodej společnosti Vivendi Water. Prodej proběhl bez výběrového řízení a v extrémně krátké době. Zastupitelé dostali dokumentaci k prodeji ve středu 2. října večer a již ve čtvrtek ráno o prodeji hlasovali. Společnost Vivendi Water nabídla 880 mil. Kč. Důvodová zpráva přitom neuváděla, že prodej akcií bude spojen s prodloužením nájemní smlouvy do roku 2028.
Kdyby město akcie PVK neprodalo, do roku 2008 by jen z podílu na zisku dostalo stejnou částku, jakou získalo v roce 2002 za nevratný prodej akcií. Navíc by stále vlastnilo 34 % podíl akcií PVK a k tomu by mělo jistotu dalších pravidelných stamilionových příjmů do městského rozpočtu z provozování vodárenské infrastruktury.
Podpisem dlouhodobé nájemní smlouvy s PVK do roku 2028 si ovšem HMP uzavřelo cestu k dotačním prostředkům EU pro společnost PVS, tj. na obnovu infrastruktury, neboť by se dle názoru Evropské komise jednalo o skryté dotace soukromé společnosti.
Ceny vodného a stočného v Praze dosud rostou cca o 30 % za posledních 5 let, což není proti jiným velkým vodárnám mnoho. Do budoucna však cenu vody může ovlivnit např. výstavba nové čističky odpadních vod pro HMP a investice do infrastruktury, které se odhadují na 10–30 mld. Kč.
Severomoravské vodovody a kanalizace
Společnost SmVaK byla od roku 1992 do roku 1999 ucelenou obchodní společností vlastnící a provozující vodárenskou infrastrukturu téměř po celém Moravskoslezském kraji. Města a obce měly ve společnosti dominantní postavení s cca 90 % vlastnickým podílem. Pokud by si společnost zachovala danou strukturu, mohla žádat o dotace z fondů EU. Vlastnická struktura měla zásadní vliv na obchodní politiku společnosti. Města přímo financovala rozvoj a obnovu infrastruktury v regionu a současně do budoucna svěřovala správu a provozování těchto svých investic společnosti a posilovala v ní své majetkové podíly.
Během roku 1999 odstartovala některá větší města neuvážený prodej akcií a vyvolala nekontrolovatelnou lavinu prodejů bez výběrových řízení a bez znaleckého ocenění. Tím ztratily města a obce ve společnosti nejprve blokační a následně i majoritní podíl. Koncem roku 1999 SmVaK zcela ovládly koncerny Anglian Water (54,30 %) a společnost ONDEO Services (43,57 %). Tato změna vedla během dvou let k zásadní změně obchodní politiky SmVaK.
V období 2002–2008 byly přes dividendy vyplaceny novým vlastníkům všechny vytvořené zisky a byly vyplaceny i městy vytvořené nerozdělené zisky z minulých let. Během těchto let došlo několikrát ke změně vlastnictví. Naposled společnost Penta prodala 100 % svého podílu španělské společnosti Aqualia.
V důsledku privatizace přišla společnost SmVaK o možnost financovat rozvoj infrastruktury prostřednictvím dotací. Potřebný objem investic se na severní Moravě odhaduje na 12–15 miliard Kč. Ceny vodného a stočného fakturované společností SmVaK za 5 let vzrostly o 40 % a pokud se v budoucnu zohlední v cenách vodného a stočného potřeba financovat investice do infrastruktury, dojde z pohledu spotřebitele ke skokovému nárůstu ceny vody.
B. Prodej akcionářských práv
Od roku 2001 probíhala privatizace vodohospodářských společností poněkud jinak. Skončily přímé nákupy akcií, zájem o infrastrukturu poklesl, nikoli však zájem o provozní část vodáren tvořící zisky. Objevuje se tzv. provozní model, který spočívá v tom, že si město ponechává v majetku vodárenskou infrastrukturu, ale dodávku, kanalizaci a čištění vody svěřuje soukromé společnosti.
Vodovody a kanalizace Zlín
Tento proces privatizace není dodnes z důvodů dlouhotrvajících soudních sporů zcela vyjasněn. Proto se podrobněji tímto příkladem nebudeme zabývat. Jedním ze znaků této privatizace však byla skutečnost, že systém smluv, které podepsalo město Zlín a další obce, se vypořádal s omezenou převoditelností akcií tak, že toto omezení obešel. Města a obce stále držely ve svém vlastnictví akcie (prázdné, bez jakýchkoliv práv), ale rozhodující práva předaly k dispozici soukromé společnosti, která je převedla na svého partnera (ze skupiny Vivendi Water). Mezi tato práva patřilo rozhodování o obsazení představenstva, dozorčí rady a managementu. Následný vývoj vedl k prodeji ziskové části vodárny (provozní části) soukromému subjektu bez výběrového řízení a bez nastavení jakýchkoliv provozovatelských kritérií (nájem infrastruktury). To způsobilo drastické snížení hodnoty akcií společnosti VaK Zlín ve vlastnictví měst a obcí. Města a obce přišly o zisky z provozu a tím o prostředky na financování infrastruktury, kterou vlastní.
Den před vstupem ČR do EU byl akcionářům VaK Zlín předložen ke schválení prodej provozní části vodárny a následně smlouva o nájmu a provozování vodovodů a kanalizací.
Jak bylo uvedeno, celý proces je stále v soudním řízení. Přesto je možno specifikovat dopady provozního modelu:
- VaK Zlín nedostal kvůli provoznímu modelu dotace z EU
- Obnova a výstavba nové infrastruktury je dnes financována převážně z veřejných peněz a veřejný sektor má výrazně nižší podíl na zisku z provozování než soukromý provozovatel
- VaK Zlín má v ČR za posledních 5 let druhý největší nárůst cen vodného a stočného, o 45 %.
Po vstupu do Evropské unie
Akcionářské dohody
Vodovody a kanalizace Kroměříž
Do konce roku 2002 byly Vodovody a kanalizace Kroměříž (VaKro) smíšenou vodárenskou společností, kterou z více než 90 % vlastnily a kontrolovaly obce. Veřejně obchodovatelné akcie představovaly zhruba 10 %. Na základě privatizačního projektu a stanov společnosti byla převoditelnost 90 % akcií na jméno možná pouze mezi obcemi a městy.
První pokus o privatizaci v roce 2002 představovala obdobná nabídka na odkup akcií a přípravu společnosti na vstup strategického partnera. Došlo k nabídnutí "odkupu" prostřednictvím smluvně ošetřeného procesu (jako ve Zlíně), kdy akcie zůstávají v majetku obce, ale akcionářská práva vykonává soukromý subjekt (Moravská infrastrukturní). Ten sice získal blokační majoritu, ale společnost VaKro nadále zůstala pod kontrolou měst a obcí, a také v pozici oprávněného žadatele o dotace z fondů EU.
Druhý pokus privatizovat, v roce 2006, souvisel s prodejem akcií, který se nakonec neuskutečnil, neboť město Kroměříž, jako majoritní vlastník rozhodlo akcie VaKro neprodávat a zachovat tím společnosti jistotu postavení oprávněného žadatele o dotace z EU. V případě využití nabídky společnosti Hanácká sladovna Kroměříž, a.s. mohlo město Kroměříž v roce 2006 prodejem akcií získat do rozpočtu téměř půl miliardy korun.
Třetí pokus o privatizaci – akcionářská dohoda jako "maskovaný" provozní model – se nakonec uskutečnil prostřednictvím tzv. akcionářské dohody, kterou v říjnu 2008 schválilo zastupitelstvo města Kroměříž. Druhá strana akcionářské dohody, společnost Energie AG Bohemia, s. r. o. (Energia AG), přitom nebyla akcionářem VaKro. Po změnách ve vedení města Kroměříž a v orgánech VaKro byla po dlouhých jednáních a postupných změnách zastupitelstvem schválena těsnou většinou hlasů akcionářská dohoda, která město vystavuje vysokým smluvním pokutám, v řádech milionů korun, bude-li hlasovat proti zájmům společnosti Energia AG.
Společnost VaKro žádá o dotace z fondů EU, konkrétně z OPŽP, ve výši cca 400 mil. Kč. Ministerstvo životního prostředí koncem roku 2008 zaslalo VaKro stanovisko k přijaté akcionářské dohodě, kde uvádí, že není splněna podmínka, že obce vykonávají rozhodující vliv na řízení a provozování VaKro. Z vyjádření vyplývá, že VaKro přichází o možnost čerpat dotace z EU.
Nové vedení města uzavřelo akcionářskou dohodu, která společnosti Energia AG zajistila zásadní vliv na rozhodování, aniž by za to cokoli zaplatila. Město nemá z uzavřené akcionářské dohody žádný finanční prospěch, dohoda je především výhodná pro soukromou společnost a nabízí se otázka, proč je celý proces privatizace VaKro vlastně realizován.
Důsledky privatizace
Popsané případy privatizace vodáren v podstatě vždy dokládají stejné důsledky pro veřejný sektor a spotřebitele.
- ztráta dosavadních zdrojů financování rozvoje infrastruktury, tj. výnosů a zisků dosahovaných při prodeji vody;
- ztráta přímé kontroly a rozhodování ve všech zásadních věcech týkajících se prodeje vody a často i výrazně vyšší růst cen vodného a stočného oproti vodárnám, jež zůstaly ve vlastnictví obcí;
- ztráta nároku na dotace od státu a EU pro vodárnu a tím nutnost financovat investice z rozpočtů obcí či svazků obcí;
- ztráta schopnosti samostatně rozhodovat o rozvoji vodárenské infrastruktury v regionu, včetně rozhodování o prioritách výstavby vodárenské infrastruktury v průmyslových zónách.
Privatizace vodáren přinesla městům a některým vodárnám zpravidla jednorázové finanční zdroje, které však byly následně městy či vodárnami investovány zpět do vodárenské infrastruktury. V případě modelu, který je zaváděn v Kroměříži, již nedochází ani k tomuto krátkodobému efektu.
Z pohledu měst a obcí i z pohledu státu na konci 90. let se mohl záměr privatizovat vodárny jevit jako správný krok. Převládal názor, že drahé a potřebné investice do odvětví se podaří částečně pokrýt zapojením soukromého sektoru. Realita privatizačních kauz však jednoznačně prokázala, že opak je pravdou. Do smluv mezi městy či vodárnami a provozovatelem nebyla zahrnuta kritéria provozování, sankce za neúměrný růst provozních nákladů a za nesplnění slibů inflačního růstu cen vodného a stočného. Nebyl do nich zapracován mechanismus participace veřejného sektoru na zisku z provozování, ani princip participace veřejného sektoru na růstu zisku z důvodu zvyšování produktivity provozování v důsledku výstavby nové vodárenské infrastruktury, kterou města financují. Pokud města vybudují novou vodárenskou infrastrukturu, musí ji k provozování pronajmout stávajícímu provozovateli, protože jinou možnost vlastně nemají.
V roce 2004 již bylo zřejmé, že veřejný sektor se financování rozvoje vodárenské infrastruktury privatizací vodáren nezbaví. Přitom se ČR v rámci předvstupních jednání s Evropskou unií zavázala splnit směrnice EU v oblasti životního prostředí, což znamenalo, že během zhruba šesti let bude do vodárenského odvětví třeba investovat 60–80 miliard korun. Privatizací vodního hospodářství veřejný sektor přichází nejen o zdroje z výdělečné provozní činnosti, ale i o možnost čerpat zdroje z EU. Veškeré náklady jsou přitom postupně přenášeny na spotřebitele a daňové poplatníky.
Změna způsobu hospodaření ve vodárenství tak přináší jeden hlavní problém, s nímž budou daňoví poplatníci a spotřebitelé konfrontováni v nedaleké budoucnosti. Tímto problémem je potřeba najít prostředky, které pokryjí nutné investice do obnovy staré a výstavby nové vodárenské infrastruktury v ČR.
Dlouhodobé smlouvy zbavují města a obce, které zpravidla infrastrukturu vlastní, možnosti získat dotace z prostředků EU. Česká republika tedy dnes řeší, jak financovat infrastrukturu bez možnosti využít dotací. Jedná s Evropskou bankou pro regionální rozvoj, snaží se získat finance ze státního rozpočtu a také vyjednat v EU prodloužení doby na splnění závazků ČR v oblasti vodárenství.
Regulace vodárenství
Jednou z možností, která se nabízí jako odpověď na zmíněné palčivé problémy ve vodárenství, je zajištění účinné a vyvážené regulace, která je ve světě běžná, především tam, kde existuje vysoká míra zapojení soukromého sektoru. Světový trend v regulování vodárenství spočívá ve zřizování nezávislého regulátora. Jeho role spočívá v dosažení rovnováhy mezi veřejným zájmem a zájmy soukromého provozovatele, například pomocí postupné aplikace plně nákladového tarifu a snižování závislosti oboru na dotacích z veřejných rozpočtů.
Existence nezávislého regulátora může znamenat i vyšší míru transparentnosti chování soukromých vodárenských společností, např. prostřednictvím uplatňování vzorce pro výpočet vodného a stočného motivujícího k úsporám, namísto navyšování nákladů nebo porovnáváním kvality poskytovaných služeb sledováním vybraných standardů.
Regulátor ovšem není spasitelem a není schopen zcela zabránit netransparentním privatizacím. Zde je potřebná vyšší míra informování veřejnosti a také aktivní přístup občanů i příslušných institucí.