Dotazníkové šetření v analýze financování potvrdilo rozdílnost obcí

Rozsáhlý text o obecních rozpočtech, který v loňském roce zpracovávalo několik vysokých škol pro Ministerstvo financí ČR, byl dokončen. Více než 600 stran analýz, tabulek a grafů do jisté míry odrazuje starosty či pracovníky obecních úřadů od podrobnějšího prostudování dokumentu. V následujícím seriálu proto nabídneme stručné shrnutí jednotlivých kapitol, a to z pohledu uživatele výstupů z analýzy.

Již v zadání celého výzkumného projektu se předpokládalo, že údaje z finančních a dalších výkazů budou doplněny o závěry z dotazníkového šetření. Autoři se rozhodli pro víceúrovňový výběr -- nejprve samotné rozeslání a zpracování dotazníku a následné řízené rozhovory. Úspěch tedy závisel na ochotě zastupitelů či úřadu zodpovědět otázky a v období letních dovolených se sejít s vysokoškolskými pedagogy. Zhruba poloviční návratnost využití výsledků poněkud znesnadnila.

Jak vybrat správné obce?

Výběr obcí představoval jeden z hlavních problémů. Navržený seznam byl konzultován v rámci pracovní skupiny na Ministerstvu financí a došlo k vymezení 475 obcí. Jednalo se o zhruba 7 % celkového počtu a vzorek měl obsahovat jak typické obce pro každou velikostní kategorii, tak např. obce v pohraničí a vnitrozemí, v rozdílné nadmořské výšce nebo sídla blízká a vzdálená velkým městům. Do souboru byly začleněny všechny obce s rozšířenou působností, 107 obcí s pověřeným obecním úřadem a 163 ostatních obcí.

Vzhledem k tomu, že v prvním termínu pro odevzdání vyplněného dotazníku došlo i po několika výzvách pouze málo odpovědí, byl soubor respondentů rozšířen o další obce, takže konečný počet oslovených se rovná 487 obcím.

Vyplněné dotazníky přišly z 264 obcí, což představuje 54 % oslovených, ovšem v případě malých obcí byl podíl ještě nižší. Autoři se z tohoto důvodu při řízených rozhovorech zaměřili právě na obce se základními funkcemi výkonu přenesené působnosti, tedy obce I. typu.

Sami autoři výzkumu označují dotazník jako složitý a časově i odborně náročný. Obsahoval téměř 40 otázek, které dotýkaly spádovosti, rozpočtu a jeho plnění nebo hospodaření s majetkem.

Spádovost není možné podceňovat

Význam spádovosti byl zjišťován prostřednictvím otázek na rozsah dojížďky za prací, vzděláním, rekreací nebo jiným účelem. Kvalifikovaný odhad počtu dojíždějících však činil obcím problémy. Dle očekávání se dojížďka týká až obcí od původní 5. a 6. velikostní kategorie, tedy o velikosti kolem 5000 obyvatel. Jde právě o obce a města, která se nachází v tzv. sedle (nejnižší daňový výnos na obyvatele) způsobeném zapojením kritéria rozlohy od roku 2008.

Zhruba polovina obcí se domnívá, že vliv spádovosti obyvatel z okolních obcí na jejich běžné výdaje je významný, a to bez ohledu na jejich polohu v rámci republiky. Tento vliv hodnotily spíše jako střední až velký. U kapitálových výdajů zaznamenala vliv spádovosti třetina obcí.

Mezi hlavní poskytované služby pro sousední obce se nejčastěji objevovaly vzdělávací služby, tedy provoz mateřských a základních škol. Dále obce uváděly činnost městské policie na základě veřejnoprávních smluv, řešení přestupků, dopravu, sociální služby a kulturu. Podíl administrativy vykonávané pro obyvatele jiných obcí odhadují respondenti v průměru na 38 % veškeré vykonávané agendy.

S výdaji na obyvatele jiných obcí souvisely také otázky týkající se vlivu sezónních obyvatel na běžné a kapitálové výdaje. Z hlediska struktury výdajů jsou dopady zřejmé především v oblasti odpadového hospodářství, úklidu veřejných prostranství, komunikací a zeleně. U kapitálových výdajů pak jde o budování veřejné infrastruktury jako jsou parkoviště či posilování turistických služeb (cyklostezky).

Ačkoliv autoři šetření pracují s hypotézou, že vliv spádovosti je vnímán spíše v administrativní rovině, nelze říci, že by se u samosprávných činností neprojevoval. V souvislosti se spádovostí je jistě pozitivní, že naprostá většina obcí v řízených rozhovorech uvedla, že spolupracuje s okolními obcemi, a to buď formou dobrovolných sdružení obcí nebo prostřednictvím obecně prospěšných společností.

Rozličná doporučení pro RUD

Na dotazníkové šetření navazovaly řízené rozhovory, které probíhaly v průběhu srpna a září 2008. Tabulka uvádí přehled všech obcí, jejichž odpovědi měly vliv na finální výstupy z analýzy. Celá skupina otázek se týkala návrhů na změny v rozpočtovém určení daní. Respondenti se shodovali na současných kritériích počtu obyvatel a rozlohy.

Za další vhodné pomocné kritérium by obce volily počet nebo podíl dětí do 14 let. Mezi další zmiňovaná kritéria patřil počet nebo podíl obyvatel v poproduktivním věku, délka místních komunikací, vybavenost technickou infrastrukturou (podíl napojených obyvatel), počet nemovitostí (např. čísla popisná, včetně rekreačních objektů), počet obyvatel, kteří jsou zaměstnání na území obce. Objevil se také návrh zohledňovat počet obyvatel ve správním obvodu obce.

V případě motivačních prvků, jako je posílení vazby mezi ekonomickými subjekty, které v obci podnikají a místním rozpočtem, obce reagovaly pozitivně. Zároveň však upozorňovaly na riziko "přetahování" podnikatelů. Navrhovaly proto zohledňovat spíše místo podnikání a nikoliv oficiální sídlo firmy.

Na otázku, zda by prostředky měly být rozdělovány přes RUD nebo prostřednictvím dotací, se objevily dva odlišné názory. Spíše menší obce preferují zrušení dotací a všechny prostředky rozdělovat přes RUD. Malé obce zdůrazňovaly vysokou administrativní náročnost spojenou se získáním a čerpáním dotace. Upozorňovaly také na nedostatek odborného aparátu, který v podstatě nutí tyto malé obce využívat služeb externích poradenských firem. Nákup externích služeb a lobbing jsou pro malé obce velmi finančně náročné. Druhá skupina, obvykle větší obce, navrhuje neposkytovat nenárokové dotace, ale dává přednost nárokovým, které jsou spojené s konkrétními aktivitami.

Obce nevěří v možnost rozšíření okruhu sdílených daní. Zároveň se však domnívají, že prostředky v rámci RUD by měly být větší, aby mohly zajistit všechny potřebné služby pro své občany v patřičné šíři a kvalitě. Zdůrazňují, že v rámci nastavení současných podmínek financování jim nezbývají téměř žádné prostředky pro realizaci rozvojových aktivit, tj. mimo rámec zajištění základních služeb.

Názory na vlastnictví majetku

V rámci dotazníku i řízených rozhovorů se zjišťoval také přístup obcí k hospodaření s majetkem. Samostatná kapitola věnovaná majetku tvoří jednu z částí analýzy, kde autoři předpokládali čerpat rovněž z informací z dotazníkového šetření, neboť veřejně dostupné zdroje informací o majetku obcí nejsou dostačující. Ačkoliv rozsah a detail odpovědí nakonec neumožnil plnohodnotné využití, objevují se také v této pasáži zajímavé (a často zcela protichůdné) názory.

Opět se vyskytují dva pohledy na vlastnictví majetku -- pro první skupinu představuje majetek převážně položky generující další běžné a investiční výdaje z rozpočtu. Případné výnosy z pronájmu náklady nevyrovnají. Majetek byl v těchto obcí již obvykle z větší části prodán, a to včetně pozemků pro budoucí bytovou výstavbu.

Druhou kategorii tvoří obce, které se majetku zbavují jen z malé části, popř. vůbec. Na majetek se nahlíží jako na důležitý nástroj rozvoje obce a na prostředek k zajištění základních služeb. Obce v této skupině také dávají přednost podnikání s majetkem (provoz autokempů, parkovišť, pronájem budov).

Zařazení obcí do první nebo druhé skupiny neovlivňuje ani velikost obce, ani rozsah přenesených kompetencí, popř. spádovost. Zde záleží na postojích a názorech konkrétních místních reprezentantů na význam majetku. Zajímavý je zjištěný vztah mezi stabilitou volených orgánů a postojem k majetku: "V obcí, kde je politický konsensus obtížný a častěji dochází ke střídání místních zastupitelů, včetně postů starosty a místostarosty, plány na budoucí využití majetku v převážně většině chybí nebo nemají konkrétnější podobu. Prodej majetku je v těchto obcích často doprovázen i nekoncepčními kroky, které mohou následně snižovat financí kapacit např. při přijímání záruk za půjčky."

Majetek obcí bývá považován za významný zdroj příjmů především v souvislosti s většími investičními záměry. Plánování jeho prodeje proto může být ukazatelem toho, jaké zdroje příjmů obce pro své investiční záměry využívají. Výhled odprodeje má jen 30 % obcí z celkového souboru, a to nejčastěji tříletý. Také obce, které volí cestu rychlého prodeje majetku, si uvědomují důležitost zachování nemovitostí nutných pro výkon místní správy.

Skeptický pohled na dotace

S vlastnictvím a využíváním majetku úzce souvisí také přístup k dalším zdrojům nutným pro rozvoj obce, tedy zejména úvěrům a dotacím. Dlouhodobější koncepce však opět chybí. Obce mají obvykle zpracovaný jen povinný tříletý rozpočtový výhled, investiční výhledy na delší dobu nezpracovávají. Jejich zástupci uváděli, že mají investiční plány "v hlavě" a nepotřebují je detailně rozpracovávat. Důležitý závěr z dotazníkových šetření uvádí: "Rozpočtové a investiční plány jsou však v mnoha obcích a městech ovlivněny očekávanými dotačními tituly, které mohou v jednotlivých letech čerpat. Investiční plány pak obce přizpůsobují aktuálním možnostem čerpání."

Z odpovědí vyplývá, že postoje obcí a měst k využívání evropských fondů jsou spíše negativní. Malá očekávání potencionálního využití finančních zdrojů z evropských fondů uváděly především obce, které nemají jasněji definovány dlouhodobé cíle a investiční záměry. Příčinou nevelkých možností využití strukturálních fondů je především rozpočtové omezení malých obcí a nemožnost zajistit dofinancování potřebných projektů. Limitem je mnohdy rovněž zadlužení z předchozích let.

Naproti tomu významnější očekávání využití finančních prostředků ze strukturálních fondů mají obce, které jsou členy sdružení. Významná část respondentů uváděla, že zapojení obcí do dobrovolných sdružení je velice přínosné, neboť umožňuje získat více peněz, než pokud by jednotlivé obce žádaly každá zvlášť.

Na závěr

Dotazníkové šetření jen potvrdilo, jak odlišné názory se vyskytují v rámci samosprávy, a to se autoři setkali jen s představiteli šesti desítek obcí či měst. Názor každého představitele obce vychází z místních podmínek, které však mohou být o pár kilometrů zcela jiné. Absolutně správného a spravedlivého financování všech obcí proto nikdy nemůže být dosaženo.

Tab.: Seznam obcí, v nichž byly realizovány řízené rozhovory

Pozn.: Výkon přenesené působnosti (PP): ZPP – základní přenesená působnost, M – matrika, SÚ – stavební úřad, POÚ – pověřený obecní úřad, ORP – obec s rozšířenou působností

Ing. Jaroslava Kypetová, PhD.