K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
ISSS 2017

Vymezení venkovských obcí v Česku

Datum: 14. 7. 2009, zdroj: OF 2/2009, rubrika: Regiony

V roce 2007 i v roce 2008 se dále v České republice zvyšují aktivity malých venkovských obcí, které se snaží prosadit celou řadou požadavků pro zvýšení kvality života na venkově. Mezi tyto aktivity patří například petice Spolku pro obnovu venkova s názvem Petice proti diskriminaci obyvatel venkova.

Cílem petice je jednak změnit zákon o rozpočtovém daní, zvýšit objem finančních prostředků pro venkovské obce a dále etablovat "venkov" jako samostatný resort a tím i definovat rozsah českého venkova. Obdobné cíle má i nově ustanovené Sdružení místních samospráv, které vzniklo na bázi protestu proti způsobu financování venkovských obcí a dosavadním pravidlům v rámci rozpočtového určení daní.

Obdobně se i jednotlivá regionální pracoviště Českého statistického úřadu pokoušejí definovat venkovskou obec a venkovský prostor.

Společným jmenovatelem těchto aktivit je snaha o jasnější vymezení venkova jako specifického fenoménu v sídelní soustavě, který vyžaduje specifické formy podpory.

Tento článek diskutuje možnosti vymezení venkova. Definování územního rozsahu venkova a rozsahu daného počtem obyvatel na venkově je klíčovým faktorem pro další navazující diskuze o typech a formách podpory a způsobu financování venkova jako specifického území.

Dosavadní přístupy k vymezení venkova v ČR jsou velmi diferencované a nejsou ani kodifikovány a ani neexistuje obecně vnímaná hranice mezi venkovem a městem. Vymezení území na urbanizovaný a rurální prostor je těsně svázáno s historickými, politickými, kulturními a administrativními souvislostmi vývoje a proto proces stanovení jednotné definice postupuje vpřed velmi pomalu.

Obecné metodické poznámky

Při diskuzi o vymezení venkova/venkovského prostoru a venkovských sídel/obcí je nutné úvodem jasně odlišit několik základních kritérií.

Při vymezení venkovského prostoru je nutné velmi striktně odlišovat dva základní typy hodnocení. Buď můžeme hodnotit venkovská sídla, resp. venkovské obce, nebo je možné sledovat vymezení venkovského prostoru, venkova. Zatímco v první kategorii vymezení venkovských sídel/obcí vymezujeme územně nespojité jednotky -- zastavěné území, v druhém případě vymezujeme spojitý prostor, který tvoří jak zastavěné území venkovských sídel tak i volná krajina.

Při vymezení venkovských obcí jsou klíčové ukazatele, které popisují buď celkový počet obyvatel nebo ukazatele vztahující se k urbanistické nebo socioprofesní struktuře obyvatel, kteří v takovém sídle bydlí. Při vymezení venkovského prostoru je možné více pracovat s hustotou zalidnění a tedy vztahovat počet obyvatel k celkové ploše spravovaného území.

Z hlediska míry podrobnosti hodnocení je nutné jasně vymezit, zda-li se jedná o národní či regionální kritéria vymezení nebo se jedná o reprezentativní typologie obcí na malém území. Národní nebo regionální vymezení venkovských obcí bude vycházet z kvantitativních dat a vzájemně srovnatelných datových řad, zatímco kvalitativní soubor na vybraném malém počtu obcí bude zaměřený na sledování malé lokální skupiny sídel nebo obcí a může používat i další kritéria jako je urbanistická struktura, architektonická stavba formy a typy komunikace obyvatel a jiné statisticky nesledovatelné údaje.

Proto při hodnocení venkovských obcí/regionů je možné buď vycházet ze statisticky dostupných dat a hodnotit větší soubor obcí/regionů pomocí statistických kritérií. Pouze pro územně velmi malý soubor venkovských obcí nebo omezený počet regionů lze pro hodnocení kromě statistických (datových) kritérií využít i celou řadu subjektivních hodnotících technik a na jejich bázi zpřesňovat vnímání vlastní obce a dále členit jednotlivé kategorie. Hodnocení na základě subjektivních výpovědí jednotlivých aktérů je však vhodné pouze pro velmi malá území a nelze ho použít ani pro národní a tím méně pro mezinárodní srovnání (viz tab. 1).

Tab. 1: Kategorizace nástrojů k vymezení venkova
  Venkovská obec Venkov, venkovský prostor
Statistické Počet obyvatel, správní struktura, označení obce Hustota zalidnění, podíl ekonomických aktivit v priméru
Subjektivní Individuální znaky, architektura, urbanismus, sociální vztahy Krajina, krajinný ráz

Role místních částí

Při vymezení souboru venkovských obcí nebo venkovských regionů je možné vycházet pro potřeby hodnocení venkova/venkovského prostoru/obcí pouze z dat za celé obce, tedy neuvažovat jednotlivé místní části obcí. Tím se ale vědomě dopouštíme nepřesnosti, protože celá řada městských obcí (podle libovolného kritéria) se skládá s více menších místních částí, které ovšem v takovém případě již spolu s dominantní obcí hodnotíme jako městské. Jako příklad mohou posloužit především obce s velkým počtem malých místní částí (viz tab. 2).

Tab. 2: Obce do 5000 obyvatel s počtem místních částí vyšším než 15
Název obce Počet částí Počet katastrů Katastr. výměra (v ha) Počet obyvatel
Bystřice 26 10 6 337 4 087
Maršovice 16 4 2 417 711
Neustupov 17 5 2 869 529
Neveklov 22 9 5 445 2 404
Postupice 16 7 4 001 1 116
Votice 22 6 3 640 4 447
Petrovice 18 13 3 901 1 367
Sedlec-Prčice 36 15 6 411 2 885
Horní Stropnice 21 12 7 995 1 566
Chyšky 20 8 3 029 1 089
Kovářov 17 11 5 044 1 457
Jistebnice 27 13 5 795 2 007
Nadějkov 18 8 2 409 744
Horšovský Týn 21 13 7 145 4 826
Hartmanice 23 22 6 221 1 124
Kolinec 18 18 4 871 1 436
Petrovice u Sušice 18 13 2 659 555
Strážov 16 13 3 571 1 327
Bor 22 17 11 651 4 095
Teplá 24 24 11 323 3 043
Bochov 17 19 9 565 1 978
Toužim 16 16 9 853 3 750
Úštěk 24 19 7 493 2 707
Dubá 20 11 6 059 1 749

Pramen: Statistický lexikon obcí (2007)

I přes nepřesnosti dané rozdrobenou sídelní strukturou je však možné při hodnocení venkovského prostoru/venkovských obcí vycházet z hodnocení jednotlivých obcí a kategorii jednotlivých sídel dále nehodnotit.

Významnější je stanovení úrovně, na které budeme provádět hodnocení. Při příliš velké generalizaci je pravděpodobné, že do venkovského prostoru budou zařazeny také obce, které zcela zřetelně nemají venkovský charakter. Příkladem takového hodnocení je stanovení venkovského prostoru podle kritérií OECD a Eurostatu použité například v rámci českého Programu rozvoje venkova, kdy za významně nebo převážně venkovské území bylo označeno celé území České republiky s výjimkou hlavního města Prahy.

Metody vymezení venkovských obcí

Při vymezení kategorii venkovských obcí lze velmi dobře použít ukazatel počtu obyvatel jako relativně dostupný, pravidelně publikovaný a jasně definovaný ukazatel.

V české odborné literatuře jsou zpravidla za venkovské obce považovány obce, které mají méně než 2000 obyvatel, po přijetí nového zákona o obcích s odkazem na § 3 je častěji požívána hodnota do 3000 obyvatel pro vymezení venkovských obcí. Využití jednoduchého ukazatele vede k vytvoření nespojitého území (vymezuje zastavěné území obce) a nikoliv celé správní území obce.

Jako další již ne tak časté ukazatele, používané k vymezení venkovských obcí jsou údaje, které se vztahují především k socioprofesní struktuře obyvatel (% vyjíždějících). Tyto ukazatele je vhodné použít především pro specializované nebo tématicky zaměřené typy výzkumu a zdůvodnění zvolených kategorií pro vymezení venkovské resp. nevenkovské obce je vždy nutné uvádět v konkrétní výzkumné studii. Specializované ukazatele není vhodné využívat pro potřeby národního členění obcí na městské a venkovské.

Jako lákavé, avšak zcela nevhodné je kritérium vymezení venkovských obcí podle jejich správního statutu. Při neexistenci pravidel pro udělení statutu město v období 1990--2000 došlo k tomu, že statut města získaly obce s velmi rozdílným počtem obyvatel a je jen velmi obtížné jakkoliv využít tento ukazatel. Po roce 1990 se městy staly všechny obce, ve kterých existoval Městský národní výbor I., II. a III. stupně. Dále se po roce 1990 staly městy na návrh předsedy Poslanecké sněmovny a se souhlasem vlády ČR i další obce, které o tento statut požádaly bez ohledu na jejich velikost. Není známo, že by docházelo z jakýchkoliv hledisek k častějšímu odmítání udělení tohoto statutu. Teprve výše zmíněný zákon č. 128/2000 Sb. stanovil pravidla pro udělení statutu město na hodnotu 3000 obyvatel, ale ponechal původní označení města i pro menší obce.

Podle Lexikonu obcí 2007 (ČSÚ) existuje v Česku ještě celkem 40 obcí, které mají více než 3000 obyvatel dosud nemají statut města. Nejmenší město je Loučná pod Klínovcem s celkem 93 obyvateli, celkem 535 obcí v Česku používá statut město.

Novela zákona o obcích obnovila v české veřejné správě dále kategorii městys (§ 3, zákona č. 128/2000 Sb.). Zákon nestanovuje žádná formální pravidla pro vymezení této kategorie a městysy bylo již od doby platnosti novely zákona schváleno celkem 124 obcí, které mají průměrnou velikost 1140 obyvatel. V nejmenší obci se statutem městyse žije celkem 113 obyvatel, zatímco v největší obci se statutem městyse žije 2730 obyvatel.

Z hlediska výkonu veřejné správy nebo postavení obcí v systému veřejné správy nevyplývají ze statutu obce jako města nebo obce jako městyse žádné speciální nebo jiná práva či povinnosti. Všechny obce si jsou z hlediska výkonu svých práv v samostatné působnosti rovny a v přenesené působnosti státní správy se jejich úřady liší svým zařazením v kategoriích státní správy (obecní úřad -- pověřený obecní úřad -- úřad obce s rozšířenou působností).

Jak vyplývá z naznačeného přehledu a z velké heterogenity vymezení postavení obce ve veřejné správě nelze pro vymezení venkovských obcí využít označení obce (město -- městys). Stejně nevhodné je využití kategorizace úřadů státní správy, protože se jedná o přenesený výkon státní správy. Vázat typologii obcí (samosprávných jednotek) na výkon státní správy nepovažuji za šťastné.

Metody vymezení venkovského prostoru

Metody vymezení venkovského prostoru se velmi často opírají při hodnocení statistických dat o ukazatele hustoty zalidnění. Klíčovým faktorem při hodnocení tohoto ukazatele je vhodně zvolená územní jednotka. Při zvolení příliš malé územní jednotky v Česku například obce může docházet k tomu, že obce, jejichž správní území tvoří rozsáhlé katastry, mají díky velké rozloze mnohem nižší hustotu zalidnění než srovnatelně velké obce, které ovšem leží na území menším nebo sevřenějším.

Jako srovnání mohou sloužit extrémní hodnoty dvou obcí z velikostní kategorii 200--499 obyvatel. Zatímco v obci Josefův Důl žije na rozloze 0,66 km2 celkem 469 obyvatel s průměrnou hustotou zalidnění 719,9 obyv/km2, tak v šumavské obcí Stožec žije na rozloze 104,78 km2 celkem 214 obyvatel s hustotou zalidnění 2,04 obyv./km2. Obec, která má pouze 2× větší populační velikost a je nepochybně venkovská, má 350× větší hustotu zalidnění než obec na česko-německém pomezí v Národním parku Šumava.

Evropské srovnávání

Proto především OECD (1994) a později také statistický úřad EU Eurostat používá ukazatele hustoty obyvatel podle jednotek NUTS III , kdy jsou vymezeny tři základní kategorie:

  • převážně venkovské regiony -- více než 50 % obyvatel žije ve venkovských obcích (pro tento účel definované jako obce s méně než 150 obyvateli/km2),
  • významně venkovské regiony -- ve venkovských obcích žije 15 až 50 % obyvatel,
  • převážně městské regiony -- ve venkovských obcích žije méně než 15 % obyvatel.

Pro potřeby evropského srovnání a vymezení venkovského prostoru ve státech EU jsou používány statistické jednotky NUTS III jako základní srovnávací hodnoty. Jako venkovské jsou vymezeny ty jednotky, kde ve venkovských obcích s hustotou méně než 150 obyv./km2 žije více 50 %, resp. 15 až 50 % obyvatel. Tento způsob vymezení venkovského prostoru je ovšem závislý na průměrné velikosti a tedy i absolutním počtu jednotek.

V regionech s vysokým počtem obcí (česká, francouzská struktura veřejné správy) existuje velké množství obcí, které nedosahují limitní hodnoty 150 obyv./km2. Ve státech s většími základními jednotkami veřejné správy (Skandinávie, Dánsko, Severní Německo) nebo extrémní příklad struktury veřejné správy ve Velké Británii, kde základní jednotky veřejné správy jsou na úrovni okresů v ČR, je obtížné u velkých obcích nedosáhnout limit 150 obyv./km2 a proto vymezit venkovské regiony. Při stanovení příliš velkých srovnávacích jednotek dochází k stírání jednotlivých regionálních rozdílů a unifikaci prostoru (viz vymezení venkova v rámci Programu rozvoje venkova).

Při vymezení srovnávacích regionů na úrovni krajů jsou s výjimkou Prahy všechny kraje vymezeny jako převážně venkovské jednotky a kraj Vysočina jako významně venkovský region.

Česká specifika

Pro vymezení venkovského prostoru v rámci České republiky lze doporučit vymezení na základě hodnoty hustoty zalidnění. Místo použití příliš velkých sledovaných jednotek -- krajů je nutné vymezit jednotky menší, které mnohem přesněji odpovídají územní struktuře České republiky. Jako vhodné jednotky i vzhledem ke struktuře veřejné správy a možnostem třídění datových údajů je vhodné použít jednotky správních obvodů pověřených obecních úřadů (POU) nebo správních obvodů úřadů obcí s rozšířenou působností (ORP). Jako limitní hodnotu je možné vzhledem ke struktuře české sídelní soustavy snížit hodnotu hustoty zalidnění z OECD navrhované hodnoty 150 obyv./km2 na hodnotu 100 obyv./km2.

Při hodnocení podle ORP je v celkem 99 ORP průměrná hustota zalidnění vyšší než navrhovaná limitní hodnota 100 obyv./km2 a v celkem 107 OPR je tato hodnota menší (viz obrázky 1 a 2).

Obr. 1: Venkovské regiony podle hustoty zalidnění dle obcí s rozšířenou působností (ORP) limit 150 obyv./km2
Vymezení venkovských regionů podle hustoty zalidnění dle obcí s rozšířenou působností (ORP) -- limit 150 obyv./km2 (47 kB)

Při vymezení venkovských regionů metodikou ORP se již území České republiky výrazně diferencuje. Jako městské regiony není označena pouze Praha (podle NUTS III) ale i další jednotky v metropolitním zázemí Prahy a dále další území velkých regionálních center včetně jejich zázemí jako například Brno--Kuřim, nebo celá oblast Moravskoslezské metropolitní oblasti Ostrava--Karviná--Bohumín, Havířov nebo i prostor Zlín--Otrokovice.

Obr. 2: Venkovské regiony podle hustoty zalidnění dle obcí s rozšířenou působností (ORP) limit 100 obyv./km2
Vymezení venkovských regionů podle hustoty zalidnění dle obcí s rozšířenou působností (ORP) -- limit 100 obyv./km2 (47 kB)

Při snížení kritické hodnoty hustoty zalidnění z původní hodnoty 150 obyv./km2 na nižší hodnotu 100 obyv./km2 dojde podle jednotlivých ORP k snížení diverzifikace jednotlivých regionů. Počet ORP definovaných jako Významně venkovské se sníží a naopak zcela logicky dojde i k vymezení vyššího počtu Významně městských regionů (viz tab. 3 a 4).

Tab. 3: Vymezení venkovských regionů podle hustoty zalidnění dle ORP (kritická hodnota 150 obyv./km2)
  Počet ORP Počet obyvatel
Městské 24 3 367 328
Významně venkovské 111 5 020 874
Převážně venkovské 71 1 898 987
Celkem 206 10 287 189

Pramen: Obce 2007, vlastní výpočty

Tab. 4: Vymezení venkovských regionů podle hustoty zalidnění dle ORP (kritická hodnota 100 obyv./km2)
  Počet ORP Počet obyvatel
Městské 39 4 321 235
Významně venkovské 128 5 103 459
Převážně venkovské 39 862 495
Celkem 206 10 287 189

Pramen: Obce 2007, vlastní výpočty

Závěr

Pro vymezení venkovských obcí v ČR je jako nejvhodnější použití kritéria počtu obyvatel a stanovit limitní hranici pro venkovské obce na úrovni 3000 obyvatel. Jednak tím dojde ke sjednocení statistických ukazatelů s dikcí zákona o obcích a dále do takto pojímané kategorie jsou zařazeny i venkovské obce jižní a jihovýchodní Moravy, které často překračují starší limitní hranici 2000 obyvatel.

Pro vymezení venkovského prostoru (území) je vhodné použít modifikovaný ukazatel hustoty zalidnění a stanovit v souladu s metodikou OECD a Eurostatu tři základní kategorie:

Za Převážně venkovské regiony lze považovat území správní obvody obcí s rozšířenou působností, ve kterých žije více než 50 % obyvatel v obcích s průměrnou hustota zalidnění nižší než 150 obyv./km2.

Za Významně venkovské regiony lze považovat území správní obvody obcí s rozšířenou působností, ve kterých žije více než 15 % a méně než 50 % obyvatel v obcích s průměrnou hustota zalidnění nižší než 150 obyv./km2.

Ostatní správní obvody ORP lze považovat za městské.

Při snížení ukazatele hustoty zalidnění na kritickou hodnotu 100 obyv./km2 dojde ke příliš velké nivelizaci celého prostředí a nárůstu počtu jednotek -- ORP ve střední kategorii převážně venkovských regionů.

Modifikované použití ukazatele hustoty zalidnění pro vymezení venkovského prostoru je nepochybně vhodnější než dosavadní použití za celé jednotky NUTS III -- kraje, které neumožňuje prakticky žádnou diferenciaci území.

Literatura
  1. Hampl M., Müller, J.: Jsou obce v České republice příliš malé? Geografie, 1998/1, str. 1--12
  2. Kavala L: Veřejné projednání Petice proti diskriminaci venkova, Senát Parlamentu ČR, 26. 3. 2008, stenozáznam
  3. Perlín R.: Předpoklady rozvoje českého venkova, in Vávra V.: Funkce politiky v agrárním sektoru a rozvoji venkova v nejdůležitějších typech regionů v období před a po vstupu do EU, Výzkumný ústav zemědělské ekonomiky, Praha 2003
  4. Pezzini M.: Rural policy lessons from OECD countries, International Regional Science Review (2001)
  5. Program rozvoje venkova (2006): MZE ČR
  6. Rural Development In The European Union -- Statistical And Economic Information, Report 2006

Příspěvek vznikl za podpory projektu MSM 0021620831 Geografické systémy a rizikové procesy v kontextu globálních změn a evropské integrace a projektu WD-01-07-1 Regionální diferenciace venkovského prostoru: disparity a možnosti rozvoje.

RNDr. Radim Perlín, Přírodovědecká fakulta UK

TOPlist
TOPlist