Chodníková novela
V současné době je velmi diskutována tzv. chodníková novela, kterou má dojít k přenesení odpovědnosti za škody vzniklé v důsledku vad ve schůdnosti chodníků z majitelů přilehlých nemovitostí na vlastníky samotných chodníků.
Zmíněná změna § 27 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je zdánlivě jednoduchá, přesto vyvolává mnoho emocí. Nejedná se pouze o odpovědnost za vady schůdnosti, ale i o povinnost k úklidu chodníků, která z odpovědnosti vyplývá. Obce jako většinový vlastník chodníků poukazují na vysoké náklady, která by jim novela přinesla. Upozorňují, že nedokáží zajistit včas a všude potřebné síly na úklid a ptají se, proč měnit to, co funguje.
Obhájci novely se naopak táží, proč má někdo odpovídat za cizí majetek nebo proč má být majitel domu odpovědný za zranění neopatrných chodců. Nynější stav rádi přirovnávají k nuceným pracím a "robotě na panském". Obce se nemají vyhýbat péči o veřejná prostranství a prostředky na úklid nechť hledají v rozpočtu nebo ať zvýší daň z nemovitosti. Úklid na obecním také vytvoří nové pracovní příležitosti a právní úprava nastolí spravedlivější stav.
Úvodem si připomeňme genezi celého zákona. Dne 6. 12. 2007 schválil Senát návrh zákona, kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Tento senátní návrh v Poslanecké sněmovně postupně prošel až do třetího čtení, které proběhlo dne 18. 2. 2009. Závěrečné hlasování nakonec novelu zákona schválilo většinou 115 hlasů a odeslalo ji k projednání Senátu, kde v těchto dnech probíhá rozporuplná debata (Ústavně-právní výbor doporučil návrh ke schválení, Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí naopak doporučil návrh zamítnout, Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu se vyslovil pro novelu.). Ve chvíli, kdy čtete tento text, už je zřejmé, že návrh poputuje k prezidentovi k podpisu. Senát zákon schválil. Přesto si zrekapitulujme vše podstatné, co na téma tzv. chodníkové novely zaznělo.
Kolik to bude stát
Prvním kritickým místem novely je absence vyčíslení dopadů navrhované úpravy na veřejné rozpočty, zejména na výdaje obcí. Zákon o jednacím řádu Senátu sice vyčíslení vyžaduje, předkladatel si však v odůvodnění návrhu s tímto požadavkem poradil po svém. Uvedl, že náklady vyčíslit nelze, neboť se týkají pouze zvýšení nákladů na pojištění obcí. Náklady se však budou týkat nejen pojištění, ale především výdajů na úklid chodníků, který budou obce muset zajistit.
K určitým výsledkům lze však přece jen dospět. Praha odhadla své náklady na 1--3 miliardy korun. Svaz měst a obcí požádal členská města a obce o jejich vlastní odhady týkající se nákladů na techniku a nákladů na pracovní síly. Čelákovice např. odhadují náklady na 3,5 milionu na techniku a dalších 1,8 milionu na pracovní síly, České Budějovice na 15--25 milionů za techniku a 28 milionů za síly, Kolín 10--12 milionů za techniku a 2,5--3,5 milionu za síly, Nymburk 1,5 milionu na techniku a 2,5 milionu na síly, Šumperk odhaduje celkové náklady na 2--4 miliony atd. U menších sídel dosahují náklady řádů stovek tisíc, pouze u nejmenších obcí jde o desetitisíce.
Relativně větší zásah do rozpočtu by novela znamenala pro menší obce, kde jsou vstupní náklady na techniku zhruba stejně velké, ať je obec větší nebo menší, a kde u malé obce náklady např. na vozidlo s pluhem či kartáčem ve výši 400 000 Kč při dvoumilionovém rozpočtu znamenají ukrojení 20 % z celkových příjmů obce. Předkladatel nastíněné náklady buď bagatelizuje s tím, že stačí uzavřít pojistku a uklízet netřeba, či je přímo popírá nebo označuje za nadsazené.
Zvýšíme daň z nemovitostí?
V případě přijetí novely čeká obce jeden z největších zásahů do jejich rozpočtů. Bude to náročné o to víc, že v důsledku hospodářské krize se příjmy obcí podstatně sníží. Při optimistickém odhadu, že růst HDP bude 1 %, přijdou obce dle odhadů ministerstva financí o 12,6 miliard korun, propad však může být ještě větší. Připočtěme ještě skutečnost, že novela má nabýt účinnosti dnem vyhlášení ve Sbírce, tedy v probíhajícím fiskálním roce, kdy jsou už rozpočty schválené a s novelou nepočítají.
Jako nutnost se jeví přijetí rozpočtových opatření, kterým se omezí jiné plánované výdaje, úvěr připadá v úvahu snad jen na nákup techniky. Předkladatel radí, ať obce zvýší místní koeficient daně z nemovitosti, ten však lze zvednout nejdříve s účinností od 1. 1. 2010, nikoliv ihned (vyhláška, kterou se koeficient k 1. lednu navyšuje, musí být v účinnosti nejpozději k 1. srpnu předchozího roku).
Obce se stavějí k paušálnímu zvyšování daně z nemovitosti odmítavě -- mělo jít o možnost, jak např. zvýšit příjmy obce pro účely kofinancování evropských projektů, nikoliv o zdroj na zajištění metařů. Jinde zas poukazují na nízké příjmy uživatelů nemovitostí (senioři na venkově). Padly i návrhy na zvýšení podílu obcí na sdílených daních, to by však musel řešit zákon o rozpočtovém určení daní.
Jak uklidíme v naší obci
Nedomyšleným aspektem novely je také fakt, že zatímco nyní každý jeden majitel nemovitosti uklidí "svůj" kousek chodníku před domem ihned, v případě schválení novely se odpovědnost za stav chodníků přesune na obec jako jejich jediného většinového vlastníka, kdy uklidit naráz a v odpovídající kvalitě všechny chodníky nebude reálné. Efektivnost nynějšího systému je i jedním z důvodů, proč nebyla odpovědnost za úklid chodníků nikdy převedena na obec -- např. oproti veřejnému osvětlení tuto službu opravdu nezajistí lépe než občané. V případě schválení novely se obce budou muset s novou povinností nějak poprat.
Z hlediska finanční nákladnosti údržby, jeví se alespoň krátkodobě jako vhodnější zajištění úklidu dodavatelsky, neboť obec nebude muset řešit jednorázové vstupní náklady na techniku a její následnou údržbu a obnovu. Stejně tak ji minou problémy se zajišťováním pracovních sil. Dlouhodobě je na druhé straně nutno vidět, že firmy si veškeré své náklady do ceny úklidu průběžně započítají.
Z hlediska způsobu zajištění úklidu, zvažují obce především uzavírání dohod o provedení práce, některé uvažují i o využití služeb pracovních agentur dodávajících brigádníky, další počítají se zaměstnanci obce či příspěvkových organizací, jinde navrhují oslovení stavebních firem, které jsou v zimním období bez zakázek. Menší obce počítají s pomocí hasičů, zemědělského družstva či najmutím důchodců.
Často se objevuje návrh na využití veřejně prospěšných prací, zaznělo však upozornění, že v prosinci se nepracuje, neboť hrazení prací by probíhalo až v novém fiskálním roce, a v lednu a v únoru zas pracovní úřady čekají na alokaci financí pro nový rok a smlouvy neuzavírají. Obecně je známá také nespolehlivost pracovníků dodaných úřady práce (stejná je situace i u odsouzenců k obecně prospěšným pracím).
Ať už obce zvolí jakoukoliv možnost, budou vždy problémy s rychlostí a úplností úklidu. Majitelé domů možná budou o něco klidnější, všichni bez rozdílu však budou žehrat na "neschopnou" obec.
Narovnání práva?
Předkladatel novely tvrdí, že změna se netýká úklidu chodníků, ale pouze o odpovědnosti za škody vzniklé v důsledku vad schůdnosti. Není to úplně pravda -- při záměru zajistit úklid chodníků lze buď přímo uložit povinnost k úklidu chodníku, nebo "pouze" učinit určitý subjekt odpovědný za jeho stav. Jednou i druhou cestou k povinnosti úklidu vždy dospějeme. Ostatně zákon o pozemních komunikacích umožňuje obci vydat nařízení, kterým stanoví způsob úklidu pozemních komunikací, včetně chodníků. Tyto povinnosti se ukládají právě těm, kteří mají za chodník odpovídat, i platná úprava tedy s povinností úklidu chodníku počítá.
Častým argumentem pro změnu zákona je námitka, proč má někdo odpovídat např. za zlámané nohy neopatrných chodců, když např. na silnici je řidič povinen přizpůsobit jízdu stavu vozovky. Tuto odpovědnost předkladatel zachovává, jen ji přenáší na jiného, a protože to budou většinou obce, se změna jeví pro veřejnost akceptovatelná. Ne všechny chodníky však patří obci.
Nejzvučnějším argumentem předkladatele je tvrzení, že novela narovnává právní vztahy a dosahuje souladu s civilistickou zásadou, že vlastník odpovídá za své vlastnictví. Povinnost přizpůsobovat stav nemovitosti ve prospěch veřejnosti však nevyplývá automaticky ze závazků plynoucích z obsahu vlastnického práva. Povinnost pečovat o stav chodníku je zvláštní povinností charakteru veřejné služby. Fakticky se jedná o určitou formu zdanění, kterou jsou zatíženi vlastníci nemovitostí sousedících s chodníky. Novela pouze mění okruh subjektů, kterým má být tato povinnost uložena. Je možno diskutovat o tom, zda je "zdanění" majitelů nemovitostí u chodníků spravedlivé a zda jim za výkon této veřejné služby nemá být např. snížena daň z nemovitosti. To však předkladatel neřeší. Pikantní je, že majitelé domů mají být osvobozeni od nevítané povinnosti, jedním dechem se však obcím doporučuje, aby pro účely získání prostředků na úklid zvýšily daň z nemovitosti. Nejenže se tedy nikdo neptal obcí, jak se ke změně zákona staví, nikdo se neptal ani majitelů domů, zda budou raději uklízet nebo platit vyšší daně.
Komu chodník vlastně patří?
Nedořešená je rovněž otázka, kdo je vlastně majitelem chodníku. Podle jednoho názoru je chodník samostatným předmětem občanskoprávních vztahů, neboť zákon o pozemních komunikacích výslovně hovoří o vlastnictví silnic, dálnic, místních i účelových komunikacích a počítá i s případy, kdy je vlastník pozemní komunikace odlišný od vlastníka pozemku pod ní. Vlastníkem by byl nejspíš zhotovitel chodníku. Pokud zapomeneme na právě řečené, tak v případě chodníků u místních komunikací se v § 12 odst. 4 zákona zároveň hovoří o tom, že součástí místní komunikace jsou i chodníky -- místní komunikace ze zákona vlastní obec, tedy i jejich "součást" logicky musí patřit obci. Komu však patří chodníky např. u krajských silnic nebo samostatné chodníky?
Pokud znovu zapomeneme na právě řečené a pročteme judikaturu Nejvyššího soudu ČR, tak zjistíme, že ten je ochoten uznat samostatné vlastnictví k pozemní komunikaci pouze v případě, že se jedná o stavbu spojenou se zemí pevným základem, což chodníky většinou nejsou (zpravidla jde o zpevněnou vrstvu asfaltu nebo dlaždic). Nejvyšší soud totiž pozemní komunikace zatím neuznává jako samostatnou věc, neboť vychází z definice věcí v § 119 občanského zákoníku, které je dělí na movité a nemovité a v případě nemovitých na pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem. Nemá-li pozemní komunikace pevný základ, jde podle soudu pouze o zpracování povrchu a "majitel" chodníku tak splývá s vlastníkem pozemku.
Přestože ze zákona o pozemních komunikacích lze dovodit, že pozemní komunikace může být samostatným předmětem občanskoprávních vztahů (jako třeba byty), když už nejde o samostatnou věc, Nejvyšší soud zatím tuto možnost ve v zásadě odmítá a jeho postoj je třeba respektovat. "Vlastníkem chodníku" proto bude ten, na jehož pozemku je chodník postaven, tedy obec, stát, kraj, ale i fyzická osoba. Bude jistě zajímavé sledovat spory o to, kdo je za chodník odpovědný, a třeba se v důsledku soudních pří o odpovědnost za chodník i posune stávající judikatura nebo se dokonce přistoupí k další změně zákona.
Hledání argumentů
Za notorietu již považujeme skutečnost, že Ústavní soud ani Nejvyšší správní soud na platné právní úpravě neshledaly nic protizákonného či protiústavního. Proto se již neargumentuje "nucenými pracemi" a rozporem s Ústavou. Pomalu se opouští i zavádějící tvrzení, že platná úprava má kořeny v protektorátu či komunistickém režimu, neboť její kořeny sahají až do středověku a na úrovni zákona platí min. od dob Rakousko-Uherska. I za první republiky obce v tzv. policejních řádech povinnosti týkající se úklidu chodníků ukládaly. Předkladatel nyní novelu obhajuje např. obviňováním obcí z údajné neochoty pečovat o blaho občanů.
Zákon však nemusí být vždy ideální, a zamysleme se, zda nevolíme pouze mezi větším či menším zlem. Zvažme, proč platná úprava měla s různými obměnami tak dlouhé trvání a proč se osvědčila i v zahraničí. Důsledkem změny zákona totiž bude dražší, neefektivní a pozdní úklid, rozladění občanů, omezení jiných výdajů obcí nebo zvýšení daně z nemovitosti. Z hlediska dopadu na většinu občanů se stav spíše horší. Bude-li novela nakonec schválena, uvidíme, kdo všechno přijde jejímu autorovi poděkovat.