Schválené rozpočty a skutečné hospodaření obcí
Hospodaření obce se řídí rozpočtem, který schválilo její zastupitelstvo. Rozpočet obsahuje odhad příjmů a schválené výdaje na příslušný rozpočtový rok. Vzhledem k tomu, že během rozpočtového roku může dojít k řadě změn na straně příjmů a výdajů, a to jak očekávaných (přidělení dotace z rozpočtu kraje), tak neočekávaných (živelná pohroma), lze předpokládat, že mezi schváleným rozpočtem a výsledky hospodaření existují rozdíly.
Porovnání rozpočtu a skutečného hospodaření v letech 1997 až 2007 však ukazuje, že existující rozdíly jsou poměrně velké. Objem rozpočtovaných příjmů byl v průměru o 25 % nižší než skutečnost a výdajů v průměru o 15 % nižší. Podobný výsledek přineslo i porovnání rozpočtů a skutečného hospodaření 277 vybraných obcí s rozšířenou působností v roce 2004, kde se rozdíl u příjmů pohyboval od podhodnocení 75 % k nadhodnocení 19 %, v průměru podhodnocení 26 %. U výdajů byl rozdíl od podhodnocení 77 % k nadhodnocení 43 %, v průměru podhodnocení 17 %. Četnost velikosti chyby příjmů a výdajů je vidět na uvedeném histogramu. Z uvedených srovnání je zřejmé, že podhodnocení odhadu příjmů a následně i schválených výdajů je rozšířeným jevem, nikoliv jednorázovou chybou.
Histogram: Chyba odhadu příjmů a výdajů (277 obcí, rok 2004)
Tvorba rozpočtu
Cílem článku je uvést hlavní příčiny této situace a především upozornit na související problémy. V závěru je navrženo několik opatření, která mohou zmírnit některé z uvedených problémů.
Schválený obecní rozpočet je výsledkem několikaměsíčního procesu přípravy, projednávání a schvalování, kterého se účastní celá řada subjektů: Především vedoucí finančního nebo podobného odboru, v menších obcích účetní, dále pak starosta, finanční výbor a samozřejmě zastupitelstvo. Podle zvyklostí v konkrétní obci se do prvních fází rozpočtového procesu mohou zapojit i další subjekty, což je časté především ve větších obcích a městech.
V souladu s rozpočtovými pravidly územních rozpočtů se projednávání rozpočtu mohou účastnit i občané a to tak, že podají připomínky ke zveřejněnému návrhu před jeho projednáváním a schvalováním zastupitelstvem. Důležité je, že schválený rozpočet je výsledkem politického rozhodnutí za přímé účasti veřejnosti.
Rozhodování o rozpočtu je rozhodováním o způsobu využití disponibilních zdrojů, tj. očekávaných příjmů rozpočtu, případně o využití přebytků z minulých let nebo smluvně zajištěné půjčky. Dominantním zdrojem jsou samozřejmě očekávané příjmy. Od odhadu výše příjmů se odvíjí nejen výše celkových schválených výdajů ale i jejich struktura.
Nadhodnocení a podhodnocení
Dojde-li k nadhodnocení odhadu příjmů ve schváleném rozpočtu, bude v průběhu rozpočtového roku nutné provádět výdajové škrty nebo zajistit prostředky na krytí vyššího než schváleného deficitu. Proto je na místě opatrnost a obezřetnost při odhadu rozpočtových příjmů.
Avšak i přílišné nebo systematické podhodnocení odhadu rozpočtových příjmů má negativní důsledky:
- Dochází k omezení důvěry v rozpočet jakožto závazný dokument, protože se příliš často a výrazně mění.
- Je příčinou vynucených úspor nebo odložení investic.
- Je narušena jednotnost rozpočtového procesu pro celý rozpočet. O dodatečných zdrojích se totiž nerozhoduje stejně jako o rozpočtu, ale prostřednictvím rozpočtových opatření, kterými se změny v rozpočtu provádějí. Je tak omezena role zastupitelů a veřejnosti ve prospěch vedení města a to jak voleného tak i nevoleného, tj. zaměstnanců obecního úřadu. Toto odlišné rozhodování může vést k prosazení zájmů úzkých skupin.
V případě výrazného podhodnocení příjmů dochází tedy k omezení politické odpovědnosti, transparentnosti a alokační efektivnosti.
Příčiny podhodnocení
Hlavní příčinou současného stavu je bezesporu nastavení finančních vztahů mezi jednotlivými veřejnými rozpočty. To je způsobeno skutečností, že rozpočtový rok je stejný pro všechny rozpočty a že významnou část příjmů územních rozpočtů tvoří dotace, jejichž přesná výše je známa nejdříve při schválení "dotujícího" rozpočtu (např. schválení státního rozpočtu pro určení výše dotace v rámci souhrnného dotačního vztahu) nebo a v průběhu rozpočtového roku (účelové dotace z kapitol jednotlivých ministerstev nebo z krajského rozpočtu).
Analýza odhadů jednotlivých tříd obecních příjmů však ukázala, že podhodnoceny jsou nejen dotace (viz obrázek). Neexistuje závislost mezi chybou odhadu příjmů rozpočtu a podílem dotací na skutečných příjmech. Především u daňových a nedaňových příjmů je rozdíl vzhledem k charakteru těchto příjmů překvapivě velký. Otázkou je, co je hlavní příčinou těchto rozdílů, zda nepředvídatelnost vývoje ekonomiky (nikdo nečekal, že růst hospodářství bude tak rychlý) nebo neschopnost odhadnout vliv vývoje ekonomiky na vývoj obecních příjmů? Nebo se snad jedná o záměr?
Chyba v odhadu obecních rozpočtů
Tři okruhy problémů
Hlavní problémy popsané situace jsou tyto:
- Nízká transparentnost -- veřejnost nemá informace o změněném rozpočtu. Podle vyhlášky č. 442/2006 Sb., o struktuře informací zveřejňovaných o povinném subjektu je sice obec povinna zveřejnit schválený rozpočet i jeho pozdější úpravy. Rozsah informací o provedených úpravách nebo lhůta v jaké musí být tyto informace uvedeny, však není stanovena.
- Politická odpovědnost -- veřejnost je z rozhodovacího procesu zcela vyloučena, v řadě případů změny rozpočtu neschvaluje zastupitelstvo, ale v rámci zmocnění rada nebo starosta. Jednání rady jsou na rozdíl jednání zastupitelstva neveřejná.
- Morální hazard -- všichni předpokládají, že skutečné příjmy budou vyšší než příjmy ve schváleném rozpočtu. Tato situace však nemusí trvat věčně. Jak dokážou jednotlivé zúčastněné subjekty a obec jako celek na tuto situaci reagovat.
Vzhledem k tomu, že současný stav je důsledkem řady faktorů a způsobuje tři hlavní typy problémů, je obtížné navrhnout jedno opatření řešící všechny tři oblasti současně.
Možnosti řešení
Ke zvýšení transparentnosti hospodaření by vedlo důsledné a pravidelné zveřejňování všech provedených rozpočtových opatření na internetu spolu (na stejném místě) se schváleným rozpočtem. Podle rozpočtových pravidel se provedená rozpočtová opatření evidují podle časové posloupnosti, což by usnadnilo kontrolu úplnosti zveřejněných informací.
K posílení politické odpovědnosti by vedlo pravidelné schvalování upraveného rozpočtu, například v polovině roku, kdy by upravený rozpočet byl zveřejněn 14 dnů před jednáním zastupitelstva a veřejnost by měla možnost podávat připomínky podobně jako před projednáváním návrhu rozpočtu.
K omezení morálního hazardu by vedlo zkvalitnění odhadu u daňových a nedaňových příjmů. Odhad výše příjmů ze sdílených daní, s výjimkou tzv. motivační složky se odvíjí od odhadu výnosu těchto daní, který provádí ministerstvo financí. Ostatní složky daňových a nedaňových příjmů jsou více závislé na místních podmínkách. Kvalitu odhadu jejich výše by kromě přibývající zkušeností mohlo zvýšit využívání moderních metod odhadu příjmů a především u kapitálových příjmů posílení prvků střednědobého rozpočtování, respektive důsledné propojení ročního rozpočtu se střednědobým výhledem.
Pro srovnání, které se však vzhledem k výše uvedenému může jevit jako nepatřičné, uvádím, že za akceptovatelnou chybu odhadu daňových příjmů územních samospráv v USA se považuje chyba do 2 %.