K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Nový zákon o hazardních hrách – dopady na obce

Finanční vztahy státu a územních samospráv

(Finanční vztahy státu a územních samospráv)

Datum: 10. 12. 2008, zdroj: OF 4/2008, rubrika: Ekonomika

Některé vztahy a přístupy se v průběhu let stále opakují. Finanční vztahy státu a samospráv jsou neustálým bojem o rozdělení pravomocí, o systém veřejné správy a jeho finanční zabezpečení. Toto pojednání se tedy bude snažit zmapovat vývoj dělby činností mezi státem a samosprávou včetně finančních řešení.

Mohli bychom začít v devatenáctém století, kdy se objevily první záblesky samosprávy, ale snad postačí historie poměrně krátkého období po roce 1989. 

Od počátku roku 2008 je v účinnosti zákon č. 377/2007 Sb., kterým se změnil zákon o rozpočtovém určení daní. Zvýšil se podíl obcí na sdílených daních z 20,59 % na 21,4 %. V praxi to znamená, že se stát z předpokládaných daňových příjmů pro rok 2008 vzdal ve prospěch obcí částky cca 4,6 mld. Kč. O tuto částku se navýšil předpokládaný výnos sdílených daní (u obcí na hodnotu 121,9 mld. Kč) a celkové daňové příjmy obcí v roce 2008 by tak měly dosáhnout 154 mld. Kč. Prognózy vychází již z nových podmínek daňové reformy a dosavadní vývoj naznačuje jejich překročení.

Uvedený objem zvýšení daňových příjmů obcí (4,6 mld. Kč) je zlomkem celkového objemu vybraných daní, který pro rok 2008 činí cca 938 mld. Kč (z toho sdílené daně jsou v objemu cca 400 mld. Kč).

Nové rozdělování

Sdílené daně jsou mezi obce rozdělovány podle nových principů, které významně posilují příjmovou základnu menších obcí především v důsledku zavedení nových kritérií (celková výměra území obce, prostý počet obyvatel obce) a odstraněním skokových přechodů mezi velikostními kategoriemi obcí.

Je to důsledek významného tlaku obcí na zvýšení jejich daňových příjmů jako základního zdroje financování samosprávných činností. Výsledné řešení vyplynulo i z akceptování specifických požadavků menších obcí, které prostřednictvím různých iniciativ uplatnily odlišné návrhy resp. měly výhrady k obhajobě svých zájmů ze strany Svazu měst a obcí. Fakticky však přijatá novela navýšila významným způsobem daňové příjmy obcí, aniž by to bylo svazováno s nějakými závazky, rozšířením jejich kompetencí atd. Přitom oproti původnímu rozdělování daní se předpokládá meziroční pokles daňových příjmů pouze u 21 obcí. Významnější pokles příjmů statutárního města Olomouce by měl být přiměřeně kompenzován.

V roce 2001 bylo do tehdy nového systému rozdělování vloženo navíc přes 5 mld. Kč, došlo však k poklesu daňových příjmů u cca 20 % obcí, přičemž kompenzace u propadů byly zcela výjimečné. V té době přijatý zákon o rozpočtovém určení daní znamenal přechod od systému založeného na dani z příjmů, který se vyznačoval rozdílnou územní výnosností na systém solidární, založený na rozdělování celostátních výnosů obcím převážně podle počtu obyvatel.

Hledání nových vztahů mezi státem a samosprávami přineslo i některé další posuny. Ve státním rozpočtu na rok 2008 se zvýšily příspěvky na výkon státní správy a další částky poskytované z kapitoly Všeobecná pokladní správa (VPS).

Přijatá novela zákona o rozpočtovém určení daní je považována za dílčí a dočasné řešení. Ministerstvo financí (MF) připraví na základě pokud možno objektivní a nezávisle zpracované analýzy výkonu státní správy a samosprávy návrh věcného záměru nového zákona o rozpočtovém určení daní.

Co se připravuje

Vypracování základního východiska věcného návrhu nového zákona o rozpočtovém určení daní se připravuje v rámci jednání pracovní skupiny, jejímiž členy jsou vedle zástupců krajů a obcí také představitelé zákonodárných sborů a pracovníci Ministerstva vnitra (MV). Tedy zástupci resortu, do jehož působnosti spadá racionalizace a koordinace výkonu veřejné správy včetně systému její kontroly. Finanční zajištění veřejné správy musí respektovat její základní rozdělení na státní správu a územní samosprávu. To je samo o sobě problémem, který je prohlubován otázkou objektivního stanovení objemu prostředků pro jednotlivé subjekty územní samosprávy (obce, města, kraje a hlavním město Praha).

Základní principy územní samosprávy jsou zakotveny v Ústavě.

Česká republika přistoupila také k Evropské chartě místní samosprávy a je vázána tímto smluvním dokumentem Rady Evropy. Návrhy na legislativní změny musí tyto dokumenty respektovat.

Optimálním způsobem financování samostatné působnosti obcí by byl zřejmě systém rozdělování celostátních výnosů sdílených daní na bázi standardů, které by zabezpečovaly financování základních potřeb obyvatel obce, resp. potřeb, které obec zabezpečuje pro své spádové území. Pro oblast samostatné působnosti je tento přístup vzhledem k rozdílnosti podmínek jednotlivých obcí spíše teoretickou možností a realizačně zřejmě hudba budoucnosti. Základní vtip celého přístupu je v tom, že jde o administrativně náročný postup, normativy by měly být stanoveny objektivně odborníky jednotlivých odvětví veřejných služeb a základním východiskem by měla být přibližně stejná vybavenost obslužnými zařízeními. Standardů vybavení území by mělo být docilováno cílevědomou dotační politikou opírající se o jednoznačná pravidla regionálního rozvoje. V současné době se však dlouhodobě prosazuje dosti nahodilé dotační financovaní rozvojových investic, podporované i zásahy moci zákonodárné do oblasti, která by měla být výsostnou oblastí moci výkonné (tzv. porcování medvěda).

Většinou je bezkoncepčně rozpouštěna vládní rozpočtová rezerva z kapitoly VPS. Ta má ovšem především sloužit řešení mimořádných událostí v průběhu roku. Tyto okolnosti, spolu s nutností financovat nerovnoměrně rozmístěná existující zařízení (tzv. setrvačný blok) a fakt praktické politické neprůchodnosti nového systému, který by vedl k poklesu daňových příjmů u většího počtu obcí oproti minulosti, to vše omezuje hledání objektivních kritérií pro financování samostatné působnosti obcí. Proto se pravděpodobně bude spíše hledat politický konsenzus mezi jednotlivými zájmovými uskupeními samospráv.

Příspěvek na výkon státní správy

Z příslušných ustanovení zákona o obcích, krajích a hlavním městě Praze vyplývá, že pokud zvláštní zákon upravuje působnost těchto subjektů a nestanoví, že jde o jeho přenesenou působnost, platí, že jde vždy o jeho samostatnou působnost. Tytéž zákony stanoví, že příslušné samosprávné celky obdrží ze státního rozpočtu příspěvek na výkon přenesené působnosti. Je třeba podtrhnout slovo příspěvek a odmítnout argumentaci "my to děláme za stát, tak ať si to celé zaplatí". Příspěvek na výkon přenesené působnosti se poskytuje obcím i krajům v rámci tzv. souhrnného vztahu státního rozpočtu k jejich rozpočtům a nepodléhá vypořádání. Nespotřebované příspěvky není nutno po ukončení rozpočtového roku zúčtovat a vrátit do státního rozpočtu, ale jsou ponechány územně samosprávným celkům. Struktura a četnost řízení v přenesené působnosti se mění v prostoru i čase, proto je velmi obtížné stanovit relativně "spravedlivou" výši státního příspěvku pro jednotlivé obce.

Ministerstvo vnitra ve snaze objektivizovat rozdělování cca 7,7 mld. Kč navrhlo závazný postup pro stanovení výše příspěvku jednotlivým obcím. V principu je u naprosté většiny obcí výše příspěvku závislá na:

  • rozsahu přenesené působnosti k výkonu státní správy
  • velikosti správního obvodu (počet obyvatel)
  • podílu velikosti správního centra a velikosti správního obvodu.

V souvislosti s realizací reformy územní veřejné správy se postupně přesunula značná část výkonu veřejné správy na územní samosprávu. První etapa proběhla v návaznosti na vznik vyšších územních samosprávných celků (krajů) a dalším významným posunem bylo zrušení okresních úřadů k datu 31. 12. 2002, kdy většina jejich činností byla přesunuta na obce s rozšířenou působností.

Státní správa vykonávaná v přenesené působnosti je tedy dosti složitý systém, který navíc podléhá dílčím úpravám jako je např. změna hranic správních území, přesuny působností mezi státem a územními samosprávami, případně vznik některých nových agend. Zároveň se průběžně vyvíjí i názory na financování uvedených činností.

Správní poplatky

Je třeba rovněž vzít v úvahu, že za výkon správních činností jsou inkasovány správní poplatky, které jsou v některých případech nemístně nízké, takže nekryjí výdaje na řízení prováděná v přenesené působnosti. Přitom se správní řízení někdy týká záležitostí, které ve finančním vyjádření představují pro žadatele statisícové a milionové částky.

Jeden dosti rozšířený pohled zastává názor, že výdaje spojené s výkonem správy v přenesené působnosti by měly být hrazeny především se správních poplatků, které svým způsobem nejlépe odráží konkrétní správní úkony příslušných orgánů. Zároveň vytváří určitý ekonomický tlak, který má přispět ke snížení počtu zbytečných podání. Výši jednotlivých poplatků případně způsob jejich výpočtu stanovuje sazebník, který je součástí zákona o správních poplatcích (č. 634/2004 Sb.). Některé obce uznávají nízkou úroveň určitých správních poplatků, které jsou jejich příjmem, avšak požadují krytí výdajů za příslušné správní úkony navýšením státního příspěvku na výkon přenesené působnosti nebo navýšením daňových příjmů. Nejrůznějšími důvody je tak maskována snaha vyhnout se nepříjemným momentům při jednání s poplatníky, kteří za relativně vysoké poplatky očekávají rychlé a kvalitní řízení a pokud možno v jejich prospěch.

V současné době je spíše prosazován postup, kdy je objem příspěvku pro jednotlivé typy samosprávy s ohledem na jejich funkce a teoretický rozsah výkonu veřejné správy v daném území upřesňován, zejména navyšováním ve vazbě na nové činnosti, inflační vlivy atd. Finanční vazba na nové činnosti je stanovena na základě odborných odhadů příslušných resortů, které jsou součástí zdůvodnění příslušných legislativních návrhů. Finanční odhady nákladů však nejsou příliš konfrontovány s následnou praxí, jež by měla vést k zjednodušení administrativy.

Ať platí stát

Zcela specifickými případem je hrazení veškerých výdajů spojených s výkonem některých činností v přenesené působnosti. Průlomovou situací v tomto směru je novela zákona o sociálně-právní ochraně dětí. Schválená dikce stanoví, že náklady vzniklé v souvislosti s výkonem sociálně právní ochrany nese stát. MF v důsledku této novely zřídilo titul "Dotace na činnosti vykonávané obcemi s rozšířenou působností v oblasti sociálně-právní ochrany dětí". Dotace je uvolňována ve čtvrtletních zálohách a je předmětem finančního vypořádání vztahů ke státnímu rozpočtu. Pro rok 2008 jsou vyčleněny finanční prostředky ve výši 717,9 mil. Kč. 

Díky novele uvedeného zákona došlo k výraznému růstu výdajů obcí v této oblasti, které jsou i dle mínění zainteresovaných značně problematické z hlediska jejich efektivnosti. Jedná se např. o cestovní a další výdaje spjaté s povinnými návštěvami dětí. V souvislosti s možností vyúčtovat státu veškeré výdaje na tomto úseku, vznikla řada metodických problémů, obce byly nuceny zavést nový systém sledování výdajů atd. Již na tomto malém segmentu se projevuje problém objektivizace výdajů na výkon přenesené působnosti zejména v oblasti tzv. režijních výdajů, kdy jejich rozpočítávání mezi jednotlivé typy činností realizovaných obcemi je velmi diskutabilní. Přitom u obcí s rozšířenou působností se na rozdíl od menších obcí dají výdaje na přenesenou působnost a na samosprávu dají lépe odlišit.

Hledání pokrytí výdajů obcí při výkonu přenesené působnosti bude předmětem značných diskusí, byť v roce 2008 dotuje MF tuto oblast cca 8,5 mld. Kč. Názory v diskuzi kolísají. Od plného krytí uskutečněných výdajů (systém, který nepodporuje šetrné hospodaření) až po začlenění dotací do daňových příjmů, o jejichž užití si budou obce rozhodují samostatně.

Racionalizace veřejné správy

Bohužel se v úvahách o "spravedlivém" krytí výdajů na přenesenou působnost ztrácí známá moudrost, že z finančního hlediska je nejefektivnější ta činnost, kterou není nutno vykonat. Jsou hledány mechanismy, které mají zamezit nárůstu administrativy a s tím spjatých výdajů.

Dle autorova názoru však schází přímá ekonomická vazba mezi finančními prostředky v kapitolách jednotlivých ministerstev a výdaji na výkon veřejné správy v jejich odvětvové působnosti, která se již v převážné většině přenesla na územní samosprávu. Prostředky na výkon přenesené působnosti jsou dotačně poskytovány Ministerstvem financí z kapitoly VPS. Obecně je to v souladu s ustanoveními zákona o rozpočtových pravidlech,

ve svých důsledcích to však omezuje racionální přístup jednotlivých ministerstev ke snižování rozsahu a finanční náročnosti správy v jejich odvětví.

Úloha ministerstev se omezila na součinnost při převodu jednotlivých agend po bývalých okresních úřadech na obce s rozšířenou působností. Činnosti byly vybilancovány, následně poměrně velkoryse pokryty z reserv státního rozpočtu a prakticky se nedotkly financí jednotlivých kapitol. Rovněž novelizace některých zákonů se promítla do zvýšení příspěvku na výkon přenesené správy, a opět to nezasáhlo do finanční situace resortů. Bohužel v nových zákonech vedle vyčíslených dopadů, propočítaných příslušnými resorty, již nejsou řešeny dopady, které vzejdou z četných pozměňovacích návrhů v průběhu projednávání zákonů v Parlamentu ČR.

Účelové dotace na výkon přenesené působnosti jsou ve státním rozpočtu vesměs schvalovány na úkor prostředků vládní rozpočtové reservy, která je součástí kapitoly VPS. Tímto postupem navíc dochází k růstu administrativy, která pramení z vazeb na příslušná zákonná ustanovení.

Státní rozpočet

Pro pochopení vztahu zákona o státním rozpočtu k financování výkonu přenesené působnosti územně samosprávnými celky je třeba si uvědomit několik základních vazeb. Zákon o státním rozpočtu je jediným zákonem, který se projednává a schvaluje jen v jedné komoře Parlamentu, v jeho Poslanecké sněmovně. Na projednání návrhu mají poslanci poměrně málo času. V průběhu třetího kvartálu dochází k sestavování návrhu státního rozpočtu a jeho schválení vládou. Je tedy obtížné promítnout do něj vazby reagující na aktuální změny legislativy, projednávané souběžně v obou komorách Parlamentu s výraznými finančními dopady do následujícího roku. Tato situace se řeší různě, v řadě případů však opožděně.

Na druhé straně součástí zákona o státním rozpočtu nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů. Toto ustanovení zároveň zamezuje případné snaze přizpůsobovat realizaci zákonných opatření momentálnímu stavu a voluntaristickému směřování prostředků státního rozpočtu. Má to však i negativní dopad, neboť otázky vyššího finančního zabezpečení se často detailně objeví dodatečně a je operativně hledáno jejich krytí. Zde však vzniká rovněž určitá administrativní komplikace, vyplývající z ustanovení, že nelze v průběhu dalšího projednávání návrhu zákona o státním rozpočtu měnit základní údaje schválené v tzv. prvním čtení -- a sem patří i "celkový vztah k rozpočtům územních samosprávných celků", jehož součástí je výše příspěvku na výkon správy v přenesené působnost a způsob jeho rozdělení mezi obce.

Nulový podíl resortů

Tak např. při projednávání návrhu státního rozpočtu na rok 2007 někteří poslanci uplatnili další navýšení příspěvku na výkon přenesené působnosti nad rámec vládního návrhu z titulu nových postupů, plynoucích ze zákona o sociálních službách. Na vrub vládní rozpočtové rezervy se schválilo zřízení nového dotačního titulu "Navýšení příspěvku na výkon státní správy v oblasti sociálních služeb pro obce s rozšířenou působností" v objemu 200 mil. Kč v rámci kapitoly Všeobecná pokladní správa. Ministerstvo financí bylo tedy nuceno stanovit administrativní způsob rozdělení a poukazování tohoto nového dotačního titulu včetně jejich vypořádání po uplynutí rozpočtového roku.

Uváděný dotační titul i dotace na krytí výdajů obcí při právní ochraně dětí jsou realizovány prostřednictvím MF a nikoliv prostřednictvím odvětvového ministerstva práce a sociálních věcí. To však neumožňuje dostatečně reflektovat formou zpětné vazby efektivnost přijaté legislativy. Prostředky na financování sociálních služeb a dávek sociální péče, které byly dlouhodobě alokovány v kapitole VPS, byly navíc přemístěny do kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí(MPSV). Tento nekoordinovaný pohyb finančních prostředků vyvolává samozřejmě problémy v jejich administraci směrem ke konečným příjemcům a cíl reformy, snížit rozsah administrativy, se tak vzdaluje.

I po reformě územní veřejné správy se výrazně prosazují resortní zájmy. Resortní politika je vesměs realizována v přenesené působnosti, avšak bez bezprostředních dopadů na finance jednotlivých ministerstev. Proto zřejmě bude v politice ministerstev nadále převažovat snaha zabezpečit odvětvové funkce, ale finanční stránka přitom zůstane z jejich pohledu druhotná.

Efektivní řešení

Nejlepší způsob jak snížit výdaje státu je důsledná prověrka potřeb regulace, její omezení a liberální přístup k řešení řady společenských vztahů. Případné rozpory lze ponechat na rozhodčí orgány, soudy atd. Dalším směrem je předání vybraných agend z výkonu státní správy, byť vykonávané v přenesené působnosti, do samostatné působnosti územních samosprávných celků. Tento směr je využíván v poměrně malém rozsahu. Obligátním protiargumentem je, že samospráva nezaručí rovné podmínky nebo, že právní vědomí samospráv a jejich odbornost je na nízké úrovni, která je dána velkým počtem relativně malých obcí s omezenými finančními možnostmi k zajištění kvalitní správy.

Řešení problematiky správy velkého počtu malých obcí je v podmínkách moderní společnosti nezbytné, patří však k respektovaným tabu na naší politické scéně. Je ovšem evidentní sporná efektivnost stávajícího uspořádání, zejména v oblasti finančního hospodaření. Vedle toho posílení pravomoci samospráv brání do jisté míry i těžkopádné postupy vyplývající ze stávajících obecně závazných předpisů (což je někdy, i s ohledem na předchozí konstatování, vlastně dobře).

Naprostá většina správních činností je realizována v rámci přenesené působnosti a otázka financování cestou vazby na kapitoly jednotlivých odvětvových ministerstev je tedy kardinální. Stávající argumentace o tom, že výdaje na jednotlivé agendy jsou těžko vyčíslitelné a je možno jejich financování zabezpečit pouze v rámci současných globálních dotací se v dobách moderní informační techniky stává těžko obhajitelnou. Navíc relativně nové ustanovení rozpočtových pravidel o reservním fondu umožňuje v resortních kapitolách využít jej pro řešení časových výkyvů mezi příjmy a výdaji.

Efektivní řešení výkonu veřejné správy včetně dělby mezi státem a samosprávami musí proto být součástí přípravy a posouzení variant nového způsobu financování územních samosprávných celků. Cílem by mělo být nalezení optimálního modelu bez ohledu na stávající rozložení politických a skupinových zájmů, což je samozřejmě ideál, ke kterému bude velmi obtížné se přiblížit.

Kraje a financování škol

Součástí nového modelu musí zákonitě být i financování krajů, které dosud není uspokojivě vyřešeno. Nejprve jejich financování záviselo převážně na dotacích, postupně však kraje získaly převodem od státu větší majetek i podíl na výnosech některých daní. Poslední novela zákona v roce 2005 navýšila podíl na výnosu sdílených daní z 3,1 % na 8,92 %. Do daňových příjmů krajů nebyl přitom začleněn navržený převod prostředků z kapitoly Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) na úhradu mezd a odvodů pro pedagogické i nepedagogické pracovníky krajského školství a prostředků na úhradu tzv. ostatních neinvestičních výdajů a prostředků na soukromé školství. Tento návrh nebyl akceptován ani v roce 2007, kdy se jejich daňové příjmy měli zvýšit se stávajících 8,92 % sdílených daní na 14,13 %. To prakticky představovalo zvýšení předpokládaného objemu celkových daňových příjmů z cca 50,6 mld. Kč na 80,1 mld. Kč. 

Pro přesun prostředků z kapitoly MŠMT do daňových příjmů krajů by samozřejmě bylo nutné změnit školský zákon. Přístup MŠMT byl i v souladu se zásadními výhradami školských odborů více jak liknavý. Příslušný návrh byl nakonec v Poslanecké sněmovně pod tlakem školských odborů vyhrožujících stávkou zamítnut již v prvním čtení.

Kraje samotné přitom nevyvinuly nějaký zásadní tlak na zvýšení svých daňových příjmů. V oblasti financování školství se navíc v praxi výrazně projevuje známý školský separatismus, omezující na minimum zásahy a případné přerozdělovací procesy ze strany demokraticky zvolených samosprávných orgánů. Zřizovatelům a školským zařízením nevadí ani nespravedlivý systém, který se historicky vyvinul v oblasti financování výdajů na nepedagogické pracovníky. Dotaci ze státního rozpočtu dostává jenom školské zařízení, které má fakticky nepedagogické pracovníky v pracovním poměru. Pokud školy příslušné služby nakupují, musí tyto hradit ze svých provozních prostředků, resp. z příspěvku od zřizovatele. Není to ovšem jen specialita školství, i v jiných oblastech zastupitelům a úředníkům vyhovuje dotační způsob financování, který omezuje jejich tvůrčí úlohu, ale i zodpovědnost. Je zřejmé, že ani na konci druhého funkčního období krajského zřízení nebudou vytvořeny předpoklady z hlediska struktury finančních zdrojů pro plnoprávný výkon samosprávné činnosti.

Ing. Eduard Komárek, působil ve funkci ředitele odboru územních rozpočtů na MF ČR

Seriál Finanční vztahy státu a územních

  1. Finanční vztahy státu a územních samospráv, 10. 12. 2008 (právě čtete)
  2. Finanční vztahy státu a územních samospráv II., 12. 2. 2009
TOPlist
TOPlist