Výhody a negativa programového financování obcí
Po daňových příjmech jsou dotace druhou největší příjmovou položkou většiny obcí. Tyto prostředky mohou obce získat buď nárokově či nenárokově, kdy mohou být dotace poskytovány v rámci tzv. programového financování. Jeho podstatou je vytyčení dlouhodobějších fiskálních cílů a vyčlenění potřebných finančních prostředků na jejich zajištění.
Obr.: Programové financování jako účelné vynakládání zdrojů
V tomto období pak budou financovány jen ty projekty, které odpovídají vytyčeným cílům. Cíle se vyznačují [1]:
- jasně definovanými očekávanými konečnými stavy,
- zřetelně definovanými náklady na dosažení cílů (kalkulace ex ante),
- nákladovým a užitkovým vyhodnocením projektů (po realizaci projektu -- ex post).
Zmíněné vlastnosti cílů mají velký potenciál pro zajištění efektivního financování. Požadovaná finanční spoluúčast žadatelů zaručuje jejich vyšší zainteresovanost a tedy hospodárnější vynakládání prostředků. Dále je výhodné, že v případě restriktivních opatření nejsou prostředky na projekty kráceny plošně, ale začíná se u projektů, které jsou z hlediska vytyčených cílů nejméně důležité.
Přínosem tohoto systému je tedy účelnost vynakládání zdrojů. Jaká negativa však může tento systém financování obcím přinést? Při analýze potenciálních negativ zjistíme, že některá negativa lze z krátkodobého až střednědobého hlediska určitými zásahy eliminovat. Existují však také negativa, která eliminovat nelze.
Odstranitelná negativa
Mezi odstranitelná negativa programového financování lze zařadit jeho současnou administrativní náročnost při předkládání projektů, která je ČR vyčítána i Evropskou unií. Programové financování je v ČR zatím poměrně novou záležitostí, zejména menší obce nedisponují vždy pracovníky schopnými zvládnout tento náročný proces a již předem odmítají předkládat své projekty. Pracovníci obce by měli dokázat najít potencionálně vhodné projekty, správně vypracovat projekt a žádost, ale také umět dozírat nad realizací, aby obec plnila všechny závazné podmínky a nevystavovala se budoucím sankcím. Potřebu rozšíření kvalifikace pracovníků obce by měl podpořit vzdělávací systém nabídkou vhodných oborů, zaměřených přímo na výchovu projektových managerů. Tyto handicapy programového financování se podaří jistě odstranit.
Neodstranitelná negativa
Jedním z krátkodobého i střednědobého hlediska neodstranitelných negativních efektů programového financování může být "stabilizační efekt". Ten vzniká, pokud je většina nenárokových dotací převedena do režimu programového financování. Tím se sice podpoří fiskální decentralizace, ale prostředky nebude možné použít pro snížení disproporcí vzniklých např. vlivem rozdílných životních podmínek apod. Pro tyto účely bude nutno použít prostředky jiné nebo vyhlásit programy zaměřené na podporu disproporcí ohrožených oblastí či jednotlivých regionů. Docházíme tedy k závěru, že dotace určené na výkon stabilizační hospodářské politiky není vhodné převádět do systému programového financování.
Dalším možným negativem programového financování může být "disproporční efekt". Může nastat situace, že jedna obec bude při získávání finančních prostředků na předložené projekty velice úspěšná, zatímco jiná bude v této snaze naopak velice neúspěšná. Příčiny mohou být různé, např. jiné priority vedení obce, "méně schopné" vedení obce, jiná struktura či fundovanost. Mohli bychom konstatovat, stejně jako Tiebout [2], občan si může vybrat a může tzv. "volit nohou", tedy odejít za lepšími podmínkami. To by však předpokládalo dostatečnou mobilitu, což je v ČR v současnosti nereálné. Mohli bychom také konstatovat, že je to spravedlivé, neboť vedení obce vzešlo z demokratických voleb a koho si místní občané zvolili, toho ve vedení obce mají. Podíváme-li se však na problém z hlediska zdanění, musíme si položit otázku, zda je spravedlivé, aby jedna obec měla kvalitní zázemí a služby, zatímco druhá to nemá, když občané platí stejné daně? Dojdeme k závěru, že přílišná míra finančních prostředků rozdělovaných programovým financováním může mít vlivem tohoto efektu negativní disproporční důsledky v oblasti zajišťování životní úrovně obyvatelstva.
Dalším negativem programového financování jsou omezení vyplývající pro obec z vysoké míry finanční spoluúčasti na realizovaných projektech. Extrémní úspěšnost obce při získávání finančních prostředků na předložené projekty bude pro ni znamenat i značné množství finančních prostředků vynaložených na spoluúčast. Celková spoluúčast se zvyšuje s počtem úspěšných projektů a do tohoto negativního efektu "finanční spoluúčasti" můžeme zařadit i zvýšené náklady na vynucenou administrativu spojenou s přípravou a realizací projektů. Bude-li tedy obec v jednom roce extrémně úspěšná při získávání finančních prostředků v rámci programového financování, může se stát, že zrekonstruuje a zateplí školu, opraví místní komunikaci, vybuduje novou kanalizaci a ČOV, ale zároveň nebude mít prostředky např. na provoz, na obecní policii, sbor dobrovolných hasičů, technické služby, veřejné osvětlení, pořádání kulturních akcí apod. Výsledkem tedy může být zvýšení kvality určité skupiny veřejných statků a služeb, ale na druhé straně snížení úrovně jiných veřejných statků a služeb. Je na zvážení obce, zda obvykle dlouhodobý prospěch v jedné skupině vyváží krátkodobé až střednědobé snížení kvality jiných veřejných statků a služeb.
Je důležité si uvědomit, že obce většinou na projekty vyčleňují větší množství finančních prostředků než je požadováno. Je to způsobeno obavou ze sankčních postihů při nedodržení poměru spoluúčasti, což může mít pro obecní rozpočet katastrofální dopad. Obce samozřejmě mohou dočasný nedostatek finančních prostředků řešit návratnými zdroji. To však nemusí podmínky projektů připouštět, a také to má své negativní dopady, jako je budoucí zatížení rozpočtů splátkami jistiny a úroků.
Závěrem
Systém programového financování je velice účinný z hlediska dosahování cílů i účelnosti vynakládání veřejných prostředků. Systém má však i svá negativa, která by měli zvažovat příjemci finanční podpory (obce), ale i sami poskytovatelé podpory.
Literatura
- Hamerníková, B., Maaytová, A. a kol. Veřejné finance. Praha: ASPI, 2007. 364 s. ISBN 978-80-7357-301-0
- Tiebout. Ch. A Pure Theory of Local Expenditures. In The Journal of Political Economy. 1956, Vol. 64, No. 5, p. 416-424.