Good governance – dobrá veřejná správa

Dobrá veřejná správa je v zájmu každého státu a v orgánech Rady Evropy je tato problematika již řadu let v popředí pozornosti. Parlamentní shromáždění navrhlo již v roce 2003 Výboru ministrů vypracovat modelový text ohledně základního práva jednotlivce na dobrou veřejnou správu a připravit komplexní kodex dobré veřejné správy.

V červnu loňského roku Výbor ministrů přijal Doporučení členským zemím CM/Rec (2007)7 o dobré veřejné správě/good governance. Materiál vychází z Evropského kodexu dobrého administrativního chování s cílem definovat základní právo na dobrou veřejnou správu a tak v praxi usnadnit její účinnou implementaci.

K problematice veřejné správy přijaly orgány Rady Evropy řadu dokumentů, z nichž některé uvádíme v samostatném přehledu. S ohledem na tyto dokumenty a u vědomí toho, že cílem Rady Evropy je dosáhnout větší jednoty jejích členů bylo formulováno Doporučení členským zemím a Kodex dobré veřejné správy, který je oficiálním Dodatkem tohoto dokumentu.

Veřejné orgány sehrávají v demokratických společnostech klíčovou úlohu, působí v mnoha sférách a jejich činnost ovlivňuje práva a zájmy soukromých osob. Vnitrostátní i mezinárodní legislativa nabízí těmto osobám jistá práva právě s ohledem na veřejnou správu. Ta musí soukromým osobám poskytovat jisté množství služeb, vydávat instrukce a nařízení. Pokud se od veřejných orgánů očekává jistý úkon, musí být proveden v přiměřené lhůtě.

Vědomé zásady dobré správy

Případy nekompetentní veřejné správy (v důsledku nečinnosti, zdržení v činnosti, či v důsledku činnosti rozporné s oficiálními povinnostmi) musejí podléhat sankcím prostřednictvím náležitých postupů, které mohou zahrnovat i soudní řízení. Dobrá veřejná správa musí být zajištěna kvalitní legislativou, která má být důsledná, jasná, snadno pochopitelná a přístupná. Služby veřejné správy musejí plnit základní potřeby společnosti a dobrá veřejná správa v mnoha případech znamená nalézt vyvážení práv a zájmů těch, kteří jsou přímo ovlivněni činností státu na straně jedné, a ochranou zájmů celé komunity, zejména jejích slabých či zranitelných členů na straně druhé.

Dobrá veřejné správa je také aspektem dobrého vládnutí a tudíž se netýká pouze právních ustanovení, ale závisí na kvalitě organizace a řízení, které musí splňovat požadavky společenské efektivnosti, udržovat veřejný majetek a veřejné zájmy. Musí splňovat rozpočtové požadavky a předem vylučovat korupci. To mnohdy závisí na lidských zdrojích a náležitém výcviku veřejných činitelů. Výhradní právo veřejné moci, je-li používáno nesprávně či nadměrně, porušuje práva soukromých osob.

Dobrá veřejná správa vychází z principů vlády zákona, rovnoprávnosti, nestrannosti, proporcionality, právní jistoty, provádění činnosti v přiměřené časové lhůtě, úcty k soukromí a ochrany práv a zájmů soukromých osob, které jsou dostatečně informovány a umožňuje se jim účast na přijímání správních rozhodnutí.

Doporučení členským zemím

U vědomí uvedených principů a zásad dobré veřejné správy se doporučuje, aby vlády členských států rozvíjely dobrou veřejnou správu:

• v rámci zásad zákonnosti a demokracie;
• organizací a fungováním veřejných orgánů zajišťujících účinnost, výkonnost a náležité využívání vynaložených prostředků.

Tyto zásady vyžadují, aby členské státy:

• zajišťovaly nastavení cílů a výkonnostních ukazatelů ve snaze pravidelně monitorovat a měřit plnění těchto cílů ze strany veřejné správy a jejích veřejných činitelů;
• nutily veřejné orgány k tomu, aby pravidelně v rámci zákona kontrolovaly, zda jsou jejich služby poskytovány účelně vzhledem k vynaloženým nákladům a zda by neměly být nahrazeny nebo zrušeny;
• nutily veřejnou správu k tomu, aby hledala nejlepší prostředky k dosažení co nejlepších výsledků;
• prováděly náležité interní a externí monitorování veřejné správy a činnosti jejích veřejných činitelů;
• podporovaly právo na dobrou veřejnou správu v zájmu všech, a to přijímáním -- tam, kde je to vhodné -- norem uvedených v modelovém kodexu veřejné správy, což zajišťuje její účinnou implementaci ze strany veřejných činitelů členských států a provádění všech povolených úkonů v rámci ústavní a právní struktury státu k zajištění toho, aby regionální a místní samosprávné orgány přijímaly stejné normy.

Kodex dobré veřejné správy

Kodex upravuje zásady a pravidla, jež by měly veřejné orgány aplikovat ve svých vztazích k soukromým osobám s cílem dosáhnout dobré veřejné správy. Termín "veřejné orgány" přitom znamená jakýkoliv subjekt veřejného práva jakéhokoliv druhu a na jakékoliv úrovni. Termín "soukromé osoby" znamená jednotlivce a právní osoby podléhající soukromému právu, které jsou předmětem činnosti veřejných orgánů.

Zásady dobré veřejné správy jsou upraveny v první sekci Kodexu a podrobně definují devět hlavních zásad dobré veřejné správy: zásadu zákonnosti, rovnoprávnosti, nestrannosti, proporcionality, právní jistoty, zásadu konání v přiměřené časové lhůtě, zásadu participace, úcty k soukromí a zásadu transparentnosti. Proporcionalitou se přitom rozumí zavádět opatření, ovlivňující práva či zájmy soukromých osob jen tam, kde je to nutné a pouze v rozsahu požadovaném k dosažení cíle. Participací se rozumí, že orgány veřejné správy umožní soukromým osobám účast na přípravě a zavádění správních rozhodnutí, ovlivňujících jejich práva či zájmy.

Pravidla řídící správní rozhodnutí upravuje druhá sekce Kodexu, ve které se definuje termín "administrativní rozhodnutí", rozebírá postup jejich přijímání a zejména formuluje základní práva soukromých osob v procesu správního rozhodování. Tato část Kodexu rovněž stanoví formu správních rozhodnutí, pravidla jejich zveřejnění, nabytí účinnosti a výkonu rozhodnutí, včetně jejich případných změn. Třetí sekce Kodexu řeší možnosti odvolání a náhrady škod.

Vybrané dokumenty Rady Evropy k problematice dobré veřejné správy

• Usnesení (77)31Výboru ministrů (o ochraně jednotlivce ve vztahu k úkonům správních orgánů)
• Doporučení R(80)2 Výboru ministrů (ohledně výkonu povinností dle vlastního volného uvážení ze strany správních orgánů)
• Doporučení R(81)19 Výboru ministrů (o přístupu k informacím v držení veřejných orgánů)
• Doporučení R(84)15 Výboru ministrů (ohledně veřejné odpovědnosti)
• Doporučení R(87)16 Výboru ministrů (o správních postupech ovlivňujících značné množství osob)
• Doporučení R(91)10 Výboru ministrů (o sdělování osobních údajů v držení veřejných orgánů třetím osobám)
• Doporučení R(2000)6 Výboru ministrů (o postavení veřejných činitelů v Evropě)
• Doporučení R(2000)10 Výboru ministrů (o kodexech chování pro veřejné činitele)
• Doporučení Rec(2002)2 Výboru ministrů (o přístupu k oficiálním dokumentům)
• Doporučení Rec(2003)16 Výboru ministrů (o výkonu správních a soudních rozhodnutí)
• Doporučení Rec(2004)20 Výboru ministrů (o soudní revizi správních úkonů)