Finanční a rozpočtové řízení na obecní a regionální úrovni
Výbor ministrů Rady Evropy schválil na 876 jednání zástupců ministrů doporučení pro oblast finančního a rozpočtového řízení na obecní a regionální úrovni. Doporučení vychází z návrhů členských států a z jejich přesvědčení, že územní samospráva bez určité finanční autonomie nemůže být za plnění svých funkcí plně odpovědná.
Pro efektivní finanční a rozpočtové hospodaření jsou také důležité informace o řízení veřejných výdajů a v neposlední řadě tato doporučení usilují o to, aby jednotlivé země přizpůsobily obecně platné postupy finančního a rozpočtového řízení konkrétním podmínkám fungování územní samosprávy.
Přestože uvedené doporučení bylo schváleno 8. ledna 2004, nebyl materiál navzdory doporučení dosud v České republice přeložen a publikován. Dokument, o kterém jsme se zmínili již v minulém čísle, uvádíme ve zkráceném překladu a s komentářem Věry Kameníčkové (zvýrazněné části textu -- redakce).
Na základě návrhů členských států doporučuje Výbor ministrů vládám zemí Rady Evropy, aby:
- níže uvedené principy finančního a rozpočtového řízení (tj. dosahovat soulad s makroekonomickými cíli ekonomické politiky, zajistit finanční stabilitu územní samosprávy, usilovat o efektivní poskytování služeb, při rozhodování klást důraz na otevřenost a odpovědnost) braly jako významnou inspiraci při formulování politiky finančního a rozpočtového řízení územní samosprávy;
- tyto principy zaváděly do praxe, a to i v případě, že to vyžaduje případnou změnu právního rámce pro finanční a rozpočtové řízením obecní a regionální úrovni;
- představitele územní samosprávy nebo jejich zástupce zapojily do projednávání změn v oblasti finančního a rozpočtového řízení územní samosprávy a také při realizaci finančních vztahů mezi vládou a územní samosprávou;
- zde prezentovaná doporučení přeložily do národních jazyků a zpřístupnily je územní samosprávě, včetně jejich svazů.
Na doporučení navazují dodatky, rozdělené do dvou částí. Jsou určeny jednak pro vládu, a to proto, že odpovídá za celkový právní rámec a za dohled nad činností území samosprávy, jednak pro představitele územní samosprávy.
Část I -- Doporučení pro vládu
V rámci ekonomické politiky má územní samospráva nárok na předvídatelné finanční prostředky, které jsou v souladu s jejími kompetencemi, a se kterými může územní samospráva volně nakládat. Tomu by měly odpovídat objem a struktura rozpočtových příjmů obcí a krajů.
Systém financování územní samosprávy by měl směřovat k rovnováze mezi finančními transfery, včetně dotací a podílu na sdílených daních (o nichž se rozhoduje na centrální úrovni), na straně jedné a místními daněmi a poplatky na straně druhé. Tato rovnováha by měla územní samosprávě poskytnout prostor pro přizpůsobování svých příjmů a výdajů místní prioritám. Měla by rovněž zajistit, aby územní samospráva poskytovala služby všem obyvatelům na srovnatelné úrovni (pokud jde o objem a kvalitu), bez ohledu na výši finančních prostředků konkrétní samosprávy.
Pokud z rozhodnutí vlády vyplynou pro samosprávu dodatečné náklady, měly by být kryty novými finančními zdroji, např. dotacemi. Pravidla pro sestavování, schvalování a implementaci rozpočtů obcí a regionů, pro dohled nad jejich naplňováním a také pro zdravé a vyrovnané hospodaření v dlouhém horizontu by měly být dány právními předpisy. Rozpočet územní samosprávy nemůže schvalovat jiná instituce než svobodně zvolený orgán územní samosprávy.
Územní samospráva by měla samostatně schvalovat svůj rozpočet a přizpůsobovat operativní pravidla své specifické situaci samozřejmě v rámci daného právního řádu. Územní samospráva má mít možnost využívat dluhové nástroje na financování kapitálových výdajů.
Omezení finanční autonomie
Stát nebo jiná instituce právně ustavená k provádění dohledu nad územní samosprávou může přijmout opatření omezující finanční autonomii územní samosprávy nebo snížit objem dotací. K tomuto opatření by se však mělo přistupovat v rámci definovaném zákonem, mělo by svou podstatou odpovídat dané situaci a nemělo by ohrožovat principy fiskální autonomie územní samosprávy. Zákon by měl přesně vymezit, za jakým podmínek může vláda toto opatření přijmout. Evropská charta místní samosprávy stanoví, že tento krok je nutné vždy předem projednat s dotčenou územní samosprávou.
Restriktivní opatření mohou platit buď pro všechny subjekty územní samosprávy, nebo jen pro některé z nich. Jejich cílem by mělo být podpořit jak zdravou makroekonomickou politiku vlády, tak efektivní management územní samosprávy.
Stát může ukládat opatření omezující finanční autonomii územních samospráv jen na základě zákona. Toto opatření by mělo vždy vycházet z objektivních, transparentních a ověřitelných kriterií. Před tím, než vláda rozhodne omezit finanční a rozpočtovou autonomii některé obce či regionu, by měly proběhnut konzultace s dotčenou územní samosprávou. Mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy by měl existovat mechanismus pravidelných setkání a spolupráce.
Centrální vláda by měla provádět pravidelné kontroly, týkající se nezbytnosti a účinnosti uložených omezení. Specifická opatření na omezení finanční a rozpočtové autonomie určitého subjektu územní samosprávy by měla být pouze krátkodobá a ihned poté, co splní svůj účel, by měla být odstraněna.
Omezení uložená konkrétní samosprávě by měla být jasná, objektivní a kvantifikovatelná. Měla být rovněž proporcionální vzhledem k záměru a neměla by mít represivní charakter.
Metody finančních odhadů
Centrální vláda by měla připravit a zveřejnit odhady vývoje výdajových potřeb územní samosprávy, dotací a kriteria pro jejich rozdělení. Tyto údaje by se měly pravidelně aktualizovat a měly by vycházet z transparentních, stabilních a spravedlivých propočtů. Jejich smyslem je poskytovat informace o změnách makroekonomické situace a o předpokládaném objemu dotací, které centrální vláda poskytne územní samosprávě. Na základě těchto údajů může územní samospráva lépe plánovat své příjmy a výdaje a zvýšit efektivnost svého hospodaření.
Stát by měl podporovat a podílet se na vytváření standardů pro základní služby a přehledných postupů pro finanční odhady výdajových potřeb územní samosprávy. Stanovení minimálních standardů poskytovaných služeb by mělo představovat jeden z důležitých směrů, jak může stát zajistit, že obyvatelům jsou dostupné služby obdobné kvality a množství bez rozdílu, kde žijí a pracují.
Odhad a řízení finančních rizik
Centrální vláda by měla zavést mechanismus monitorování a varování (tabulky o vývoji příjmů a výdajů, o zadlužení a úrokových sazbách, daňové základně atd.), provádět dohled nad hospodařením územní samosprávy a tím jí pomoci s odhadováním a řízením finančních rizik. Pro odhad rizika je užitečné stanovit optimální výši finančních ukazatelů (benchmarks), a to se velmi často neobejde bez účasti vlády. Celková regulace je efektivnější než kontrola jednotlivých aktivit.
Pro územní samosprávu by měl, platit zákaz pro spekulativní investování. Pokud chce územní samospráva podnikat na kapitálovém trhu, měli by tuto činnost vykonávat profesionálové. Některé finanční produkty se považují za nadměrně riskantní. Např. investování územní samosprávy do akcií by mělo být buď výrazně omezeno, nebo vůbec zakázáno.
Jakékoli finanční nástroje, které umožňují zakrývaní (utajování) výše dluhu územní samosprávy (tzv. kreativní účetnictví), by měly být zakázány. Všechny finanční techniky by být maximálně transparentní.
Používání budov, či jiných aktiv nezbytných pro plnění závazných funkcí územní samosprávy, jako záruku při žádosti o půjčku by měl zákon zakázat nebo omezit, např. požadavkem, aby o tomto kroku rozhodovalo zastupitelstvo nebo jeho kvalifikovaná většina.
Obecně by mělo platit, že územní samospráva může používat cizí zdroje (půjčka, úvěr apod.) jen pro financování kapitálových výdajů a nikoli výdajů běžných. Výše dluhu územní samosprávy by měla korespondovat s rozsahem jejích vlastních příjmů, s jejich stabilitou a předpokládaným vývojem. Financovat běžné výdaje dluhem by mělo být zakázané. Výjimkou je krátkodobé financování na překlenutí dočasné mezery mezi příjmy a výdaji.
Místní zastupitelé a zaměstnanci
Kvalitu a přesnost finančních a rozpočtových informací vypracovávaných územních samosprávou by měla garantovat nejvýše postavená osoba územní samosprávy. Úředníci, kteří mají v popisu práce výběr obecních a regionálních daní či povolování výdajů, by měli být ze zákona osobně odpovědní za svoji činnost.
Vláda by měla zajistit, aby úředníci a volení představitelé územní samosprávy mohli absolvovat příslušná profesní školení. Pokud územní samospráva tato školení neorganizuje sama nebo prostřednictvím sdružení obcí (krajů), měla by vláda s touto aktivitou územní samosprávě pomoci. Finanční řízení je obecně a technicky málo známým předmětem, který je přitom důležitý pro efektivní řízení.
Kontrola
Pravidla dohledu nad činností územní samosprávy by měl stanovit zákon. Měla by omezit kontrolu na to, zda je rozhodování v souladu se zákony. Pokud územní samospráva nesouhlasí s výsledkem, měla by mít možnost se odvolat. Územní samospráva by měla mít zákonem stanoven termín, do kdy má schválit svůj rozpočet, a také mechanismy, které zajistí kontinuitu poskytování služeb v případě, kdy rozpočet není v řádném termínu schválen. Tyto mechanismy by měly umožnit centrální vládě, kontrolnímu úřadu nebo nezávislému orgánu přiměřeně zasáhnout, aby mohla být provedena náprava.
Vláda by měla zajistit možnost veřejně dostupného porovnávání rozpočtů a výkonu územních samospráv obdobné velikosti a sociálně ekonomických charakteristik. Statistická a komparativní analýza, zejména výdajů územních samospráv, umožňuje včasné zjišťování anomálií a snižuje riziko neefektivního vynakládání veřejných peněz.
Nápravné procesy
Obecně by mělo platit, že vláda neručí za půjčky územní samosprávy. Stát nebo instituce, která dohlíží na územní samosprávu, by měly stanovit postupy pro monitorování její finanční situace, a to shromažďováním finančních údajů a jejich zveřejněním. Tak lze získat přehled o finanční situaci konkrétní samosprávy, porovnávat ji s obdobnými subjekty a případně navrhovat opatření, která by snižovala riziko finančních obtíží a umožnila poučení pro druhé.
Územní samospráva by měla mít možnost vypořádat se s finanční krizí, aniž by vyžadovala pomoc od státu nebo samosprávy vyšší úrovně. Její postup může být dán např. zákonem o bankrotu či insolvenci územní samosprávy.
Stát nebo instituce, která dohlíží na samosprávu, by měly zavést jasná pravidla pro pomoc samosprávám v obtížné finanční situaci. Smyslem těchto pravidel je náprava špatné finanční situace územní samosprávy, aniž by přitom byli zvolení představitelé a úředníci zbaveni odpovědnosti za svoji činnost, či případně nečinnost.
Centrální vláda by měla vytvořit zvláštní finanční fond pro pomoc územním samosprávám postiženým přírodní katastrofou, či prudkým ekonomickým poklesem. V případě ekonomických obtíží by finanční pomoc měla být poskytnuta až poté, co územní samospráva vyčerpá své možnosti obnovy.
Část II -- Doporučení pro územní samosprávu
Nově zvolení představitelé územní samosprávy by měli předložit program, své cíle, priority a opatření, a to včetně časového hlediska a nároků na rozpočtové zdroje. Územní samospráva by měla sestavovat víceletý rozpočet (dva až čtyři roky), který obsahuje celkové cíle, odhad nákladů a rozpočtové dopady přijímaných rozhodnutí. Na přípravě rozpočtu by měli participovat také externisté, kteří by se měli zúčastnit i veřejných diskuzí k rozpočtu.
Jakékoli rozhodnutí zastupitelů by měly doprovázet jasně vymezené rozpočtové důsledky rozhodnutí, a to nejen na daný rok ale i na následující období. Všechna jednání týkající se rozpočtových záležitostí by měla být dostupná veřejnosti. To se týká i všech souvisejících dokumentů.
Volení zástupci a úředníci by měli mít možnost zúčastnit se školení k rozpočtovému procesu, aby mohli přijímat opatření se znalostí věci. Pro úředníky by měla existovat spojitost mezi kariérním postupem a absolvováním školení. Všechna rozhodnutí, která vedou ke zvýšení dluhu nebo jsou spojena s finančním rizikem, by měl odsouhlasit poradní orgán.
Informace a otevřenost
Rozpočet a související dokumenty by měly být srozumitelné a přehledné. Měly by být doplněny relevantním porovnáním s uplynulým obdobím či s obdobnou obcí. Výdaje a příjmy by se měly v rozpočtových dokumentech uvádět v členění podle typu a funkcí. K rozpočtovým dokumentům by měly být připojeny i informace o efektivitě místních služeb (finanční ukazatele, srovnání s jinými obcemi apod.). Představitelé územní samosprávy by měli podporovat účast obyvatel a sociálních partnerů ve veřejných záležitostech tím, že s nimi budou pravidelně konzultovat řešené otázky.
Obce a regiony by měly občanům zpřístupnit návrh rozpočtu ve stejné době, jako jej předkládají zastupitelům k závěrečnému schválení. Po jeho schválení by měly být hlavní rysy rozpočtu a významné změny rovněž zveřejněny.
Příprava rozpočtu
Přípravou rozpočtu by se měl zabývat specializovaný útvar s dobrou znalostí běžných výdajů všech organizačních částí. K návrhu rozpočtu by se měli vyjádřit nejprve ti, kteří za danou oblast odpovídají, poté ti, kteří mají na starosti finance, a nakonec ti, kteří mají celkový přehled o finanční situaci, včetně zadluženosti, obce (regionu).
Finanční rizika
Rozpočet musí podávat co možná nejúplnější a objektivní obraz o finanční situace obce či kraje. Jeho konsolidovaná podoba by měla obsahovat i závazky podřízených organizací. Rozpočet by měla doplňovat analýza finančních rizik, ke kterým by měly být vytvořeny odpovídající rezervy. Zakládání nebo vedení komerčních podniků a účast v nich by mělo být pro územní samosprávu omezeno v zásadě na oblast poskytování místních služeb a na služby, pro které v místě není konkurenční trh. Třetí možností jsou činnosti, které podporují ekonomický růst (bydlení, průmyslových parky či podpora zaměstnanosti). Investice samosprávy na finančním trhu by se měly v zásadě omezit pouze na trh s dluhopisy. Územní samospráva by měla disponovat odbornými znalostmi nezbytnými k řízení finančního rizika vyplývajícího z finančních závazků. Tuto odbornost mohou samosprávy získat buď proškolením vlastních finančních manažerů nebo využitím služeb státu, či nezávislých konzultantů.
Horizontální a vertikální spolupráce mezi územními samosprávami při realizaci velkých projektů se doporučuje; obě strany by však měly sdílet výdaje a rizika i budoucí běžné náklady (mzdy, údržba, apod.). Při projektech spolupráce soukromého a veřejného sektoru by mělo být sdíleno riziko a územní samospráva by se měla vyvarovat převzetí garance za rizikové soukromé investice.
Schvalování rozpočtu
Diskuze k rozpočtu by měla probíhat již od samotného počátku rozpočtového procesu. Debata by se měla týkat cílů pro daný rok i pro léta navazující. Zastupitelé by měli mít dostatečný časový prostor pro analýzu dokumentů k rozpočtu. Pokud jsou informace nejasné, měli by požádat a dostat dodatečné podklady včetně expertních názorů.
Implementace rozpočtu
Diskuze k implementaci rozpočtu by se měla uskutečnit jednak uprostřed roku, aby bylo možné zahrnout případné rozpočtové změny, jednak na konci roku. Zastupitelé by měli dostávat údaje z monitorování rozpočtu a nezbytné změny je vhodné seskupit do jednoho či dvou "balíčků" za rok. Úpravy rozpočtu by se měly omezit co do rozsahu a počtu tak, aby nezvrátily vyznění původních rozpočtových cílů. Změny by měly poskytnout jasný obraz o tom, co se mění a proč je tato to důležité.
Kontrola
Územní samospráva by měla disponovat systémem vnitřního auditu a tuto činnost podporovat a rozvíjet. Bez ohledu na to, zda to zákon vyžaduje, měla by využívat externí audit. Územní samospráva by měla pravidelně zjišťovat efektivnost svého hospodaření.
Finanční obtíže
Územní samospráva by neměla požadovat finanční pomoc od státu, pokud je schopná svůj finanční problém vyřešit jinak. Ihned poté, co územní samospráva zjistí finanční obtíže, měla by sestavit plán finanční nápravy a schválit jej na veřejném jednání. Tento plán by měl obsahovat nezbytné údaje a opatření, ze kterých náprava finanční situace vychází.
Závěrem
Některá z výše uvedených doporučení se zdají být triviální, jiná v České republice obtížně dosažitelná (jasný rámec pro jednotlivé dotace s předem danými pravidly rozdělování, místní daně). I proto jedno z doporučení říká, že obecně platné principy je vždy nutné přizpůsobovat konkrétním podmínkám dané země.
Obecně však platí důraz na spolupráci mezi vládou a obecní a regionální samosprávou, která by se měla vyznačovat pravidelností a vzájemnou důvěrou. Dalším významným aspektem je teze, že bez určité fiskální autonomie nemůže územní samospráva naplňovat své funkce efektivně a s maximálním využitím rozpočtových prostředků ve prospěch obyvatel.
Hospodaření s rozpočtovými prostředky ve veřejné správě je oblastí, ve které je neustále co zlepšovat. Například funkce vnitřního a vnějšího auditu není prozatím doceňována. Jeho prvotním smyslem není pouze naplňování litery zákona. Pro odpovědné představitele územní samosprávy by měl sloužit jako nástroj zjištění, zda se všechna rozhodnutí uskutečnila v souladu se zákonem a zda byly rozpočtové prostředky vynaloženy hospodárně v souladu s vytýčeným preferencemi vedení obce či kraje, zda tyto preference skutečně odpovídají požadavkům obyvatel.
Rada Evropy
byla založena v roce 1949, je nejstarší politickou organizací na kontinentu a sdružuje 47 zemí (Československo je členem od roku 1991). Rada Evropy má sídlo ve Štrasburku (Francie) a je třeba ji odlišovat od Evropské unie, která sdružuje 27 států (žádná země však dosud nevstoupila do Evropské unie, aniž by před tím nebyla členem Rady Evropy).
Rada Evropy byla zřízena k ochraně lidských práv, parlamentní demokracie a zákonnosti, k rozvoji celoevropských dohod a ke standardizaci sociálních a právních postupů členských zemí. Jejím cílem je také podpora informovanosti o evropské identitě, jež je založena na společných hodnotách a zahrnuje rozdílné kultury. Rada Evropy se nadále rozšiřuje a současně zvyšuje svou kontrolní činnost s cílem zajistit, aby všechny členské státy respektovaly povinnosti a úkoly, které přijaly při vstupu do Rady Evropy.
K hlavním složkám Rady Evropy patří Výbor ministrů, jenž je tvořen 47 ministry zahraničí nebo jejich zástupci a který sídlí ve Štrasburku (velvyslanci/stálí zástupci). Je to rozhodovací orgán Rady Evropy. Dalším orgánem je Parlamentní shromáždění, sdružující 636 členů (318 zástupců a 318 náhradníků) ze 47 národních parlamentů a delegace zvláštních hostů. Současným předsedou Parlamentního shromáždění je René Linden (Nizozemsko). Významným orgánem je Kongres místních a regionálních samospráv, jenž sestává z Komory místních samospráv a Komory regionů. Současným předsedou je Halvdan Skard z Norska.
Rada Evropy přijala více než 200 závazných evropských smluv či úmluv a množství doporučení vládám svých členských států. Rada Evropy má počtem zemí skutečně celoevropský rozměr (posledním novým členem je Černá Hora od května 2007).