Regionální disparity a dotační politika

Přes masivní nárůst počtu dokončených bytů se v roce 2007 opětovně prohloubila míra nerovnoměrnosti v oblasti nové bytové výstavby. Přesněji řečeno její výrazná koncentrace. Patrný je tento jev především u výstavby bytových domů a zdá se, že dynamika tohoto negativního jevu bude i nadále zrychlovat. Výsledky 1. čtvrtletí 2008 to potvrzují.

V roce 2006 nebyl dokončen ani jediný byt v 2921 obcích a v období let 1997 až 2006 pak celkem v 502 obcích. Byty v nových bytových domech nebyly dokončeny v roce 2006 v 6117 obcích, tedy v téměř 98 % a v období let 1997 až 2006 pak celkem v 5613 obcích, tedy v necelých 90 % obcí.

Nová výstavba bytů v bytových domech je v současnosti soustředěna především do měst nad 50 tisíc obyvatel, případně do jejich okolí. U malých a středních sídel, ležících mimo prstence obklopující výše uvedená města, se uplatňuje pouze tehdy, jestliže se jedná o výstavbu nájemních bytů v majetku obcí (do konce roku 2005 z dotace Ministerstva pro místní rozvoj a do konce roku 2007 dotace ze Státního fondu rozvoje bydlení). Dále se jedná o výstavbu bytů v domech s pečovatelskou službou a nebo realizaci v oblastech s výjimečným rekreačním potenciálem, především v příhraničí.

V těchto oblastech je však nárůst počtu dokončovaných bytů doprovázen výrazným poklesem počtu obyvatelstva sídel. A protože úbytek bytového fondu nepřesahuje jeho přírůstek, lze jednoznačně konstatovat, že se většinou jedná o byty, které nejsou určeny k trvalému bydlení (uspokojování bytových potřeb), ale jedná se o byty určené k bydlení rekreačnímu -- dočasnému. Tyto bytové domy jsou pak zátěží pro obce, neboť jejich uživatelé využívají obdobné služby jako řadoví občané obce a zpravidla nejsou pro obec ekonomickým přínosem (nulový vliv na výši sdílených daní, stavba je osvobozena od daně z nemovitosti apod.). Negativ bývá více nežli pozitiv, a proto řada obcí uvažuje o vyhlášení stavební uzávěry.

Vymezení území

Odborné odhady udávají, že průměrně 4 až 5 % z celkového počtu dokončených bytů v letech 2005 a 2006 jsou výše popsané typy bytů. Z pohledu počtu dokončených bytů v bytových domech mohlo jít až o 80 %. V roce 2007 tento podíl (dokončeno 1 900 bytů v bytových domech) nebude tak vysoký. Je to však způsobeno skutečností, že ve statistickém výkazu se např. objevuje výstavba bytů TPCA Kolín. Pohled na index dokončovaných bytů 2007/2006 Královéhradeckého kraje (Krkonoše) ve výši 147,5 % avšak leccos naznačuje.

V souvislosti s avizovanou změnou DPH k 1. 1. 2008 byla situace v oblasti bytové výstavby v roce 2007 a 2006 abnormální a vymykala se obecným zvyklostem. Obrovský meziroční nárůst počtu dokončovaných bytů v letech 2006--2007 o 38 % a nízké meziroční nárůsty počtu zahajovaných bytů a počtu rozestavených bytů (0,1, resp. 1,3 %) to dokazují. Údaje o bytové výstavbě v krajích ČR však dokazují platnost teorie maximální diferenciace, především u bytů v bytových domech. Dlouhodobou anomálií je především kraj Karlovarský, kde v roce 2007 bylo jednak dokončeno absolutně nejméně bytů z celé ČR (meziroční index 85,1 %) a zahájeno bylo pouze 53 bytů v bytových domech.

Skutečnost, že regionální disparity v oblasti bytové politiky souvisejí také se socioekonomickou úrovní jednotlivých obcí si, vedle odborných pracovišť, dlouhodobě uvědomovalo především MMR. Vedle finančních nástrojů zacílených přímo nebo nepřímo na malé a střední obce, případně na odstraňování některých specifických zátěží, zadávalo výzkumné projekty řady W, které jsou zaměřeny na určování zmiňovaných regionálních disparit, na vymezování deprimovaných území, na vymezování rozvojových oblastí a os, tedy specifických oblastí a na stanovování návrhů metodik na odstraňování regionálních disparit. Výstupy sloužily a slouží při zpracování návrhů Strategie regionálního rozvoje ČR, Politiky územního rozvoje ČR, pro zpracování Zásad územního rozvoje jednotlivých krajů apod.

Snaha objektivizovat

Při analýze území z pohledu stanovení regionálních disparit se mimo jiné používá celá řada tzv. indikátorů, tedy různých socioekonomických, ale i jiných ukazatelů, ve většině případů vyjádřených v číselných hodnotách. Z pohledu bytové politiky byla však do roku 2007 prováděna detailní analýza pouze ojediněle, většinou na úrovni krajů, v minulosti maximálně okresů a počet vstupních ukazatelů byl omezený.

Ve druhé polovině roku 2007 zadalo MMR formou veřejné zakázky společnosti ÚRS Praha, a. s. úkol zpracovat studii s názvem "Formy snižování regionálních disparit ve vztahu k investicím v oblasti bytové politiky". Pracovníci sekce bytové politiky ministerstva si uvědomili, že ekonomická síla řady obcí ČR, jejich vybavenost infrastrukturou, úroveň demografického vývoje a další charakteristiky, je relativně nízká. V případě dotačních titulů je výše státního podílu, v poměru ke skutečným nákladům akce, nedostačující a již dopředu je tak obec diskriminována ve snaze o realizaci projektu. Stručně řečeno, obec nemá dostatek vlastních finančních prostředků na dofinancování akce.

Hlavní myšlenkou bylo stanovit pořadí (kategorizaci) obcí ČR na základě souhrnného indikátoru (SI), který by byl tvořen z řady dílčích indikátorů (DI), a tyto zase z řady základních indikátorů (ZI). Přitom jednotlivé indikátory by byly v prvních dvou úrovních vždy váženy tak, aby se stanovila jejich "tvrdost" a "měkkost", resp. aby se zabránilo neodůvodněnému zvýhodnění některého z indikátorů. Výsledné pořadí obcí by pak mohlo být využito trojím způsobem. Jednak při prostém stanovování pořadí žadatelů o dotaci, vzniká-li převis žádostí (diskutabilní přístup). Déle při stanovování maximální možné výše dotace odvíjející se od základu, který by opět mohl být vymezen jako průměrný (3124 obcí by si polepšilo, 3124 obcí by si pohoršilo, pouze jedna by zůstala na průměru). Případné využití je možné při stavení minimální výše dotace, která byla hierarchicky navyšována.

Soustava indikátorů

Z důvodu objektivity bylo zpracováno celkem 59 tzv. základních indikátorů (viz tabulka) a použita byla vždy ta nejaktuálnější dostupná data. Jednotlivým indikátorům bylo přiřazeny váhy dle významnosti a dle podobnosti byly tyto sdruženy do 15 skupin, tzv. dílčích indikátorů. Tyto dílčí indikátory byly opět váženy a součet násobených vah vytvořil již citovaný souhrnný indikátor stanovující pořadí obcí v ČR. Souhrnný indikátor byl vytvořen prozatím pouze pro potřeby bytové politiky a to ve dvou variantách. Pro skupiny národních programů zaměřených na investice v oblasti bytové výstavby a pro potřeby národních programů zaměřených na investice v oblasti regenerace a modernizace v obcích, kde existují panelová sídliště s více jak 150 byty v panelových bytových domech. Pro potřeby regionální politiky by musel být indikátor upraven.

Tabulka: Přehled použitých indikátorů

Zpracovatel se také snažil odstranit vliv extrémních hodnot a proto byla využita metoda tzv. decilace, kdy jednotlivé obce byly dle úrovně indikátorů rozděleny do 10 skupin a tyto skupiny byly jednoduše obodovány od 1 do 10. Např. hl.m. Praha tak nemohl deformovat některý z indikátorů, protože v její skupině bylo ještě dalších 624 obcí.

Vzhledem k velkému množství použitých indikátorů jsou v publikované tabulce uvedeny pouze dílčí indikátory a počty skladebných základních indikátorů (POZI).

V rámci dílčího indikátoru DI 1 byla např. hodnocena správní funkce obce. Indikátor DI 2 zase např. hodnotí zprůměrovanou nadmořskou výšku středů částí obce (nároky na splnění stupně energetické náročnosti), dostupnost do obce s rozšířenou působností (přitažlivost pro bydlící obyvatelstvo) či dostupnost ke komunikaci 1. a vyšší třídy, polohu ve vztahu k rozvojovým nebo periferním oblastem a osám a rozlehlost obce (zátěž na obecní pokladnu). V rámci indikátoru DI 3 se hodnotí např. rozdíly mezi přírůstkem obyvatelstva v letech 2001--2006 a 1991 a 2006, v rámci DI 4 průměrný věk, v rámci DI 5 podíl obyvatelstva bez maturity a v rámci DI 6 např. aktuální míra nezaměstnanosti a její vývoj.

Kartogram: Souhrnný indikátor S1

Dílčí indikátor DI 7 hodnotí např. bilancovaná pracovní místa v obci, v rámci DI 8 zase např. intenzitu bytové výstavby v různých kombinacích a v rámci DI 8 např. podíl domácností jednotlivců, obytnou plochu apod. Indikátor DI 10 byl zaměřen např. na podíl bytů postavených do roku 1945, DI 11 zase na podíl bytů v panelových domech, vybavenost plynem a DI 12 na občanskou, případně technickou a sociální vybavenost. Pro výpočet DI 13 byl použit násobný index pro určení výše sdílených daní platný pro rok 2008 a DI 14 bodoval negativní dopad existence např. Národní památky, Chráněné krajinné oblasti či vojenského útvaru na rozvoj obce. DI 15 bral v úvahu jak rozlohu obce, tak počet jejích částí, ale jako pomocný byl zařazen do dílčího indikátoru 1.

Kartogram: Rozpočtové určení daní pro rok 2008

Jako ukázku přinášíme kartogram představující tzv. souhrnný indikátor a dosud nepublikovaný kartogram rozpočtového určení daní. Kartogramy využívají metodu tzv. decilace, tedy kumulaci údajů do 10 skupin.

Diferenciace dotací

Skutečnost, že výše dotace by měla být v souvislosti se socioekonomickou situací obce a jejím potenciálem diferenciována a odvíjela by se od základní výše, tedy nediskriminující varianta z možných tří, byla pro rok 2008 implementována pouze do opatření na podporu výstavby podporovaných bytů, resp. nově bytů tzv. pečovatelských a bytů tzv. vstupních. V minulosti byla výše dotace upravována v rámci tohoto opatření nejprve pouze podle tří velikostních kategorií obcí (měřeno počtem obyvatel) a později také restriktivně podle splnění stupně energetické náročnosti stavby.

V současnosti je na základě předchozí klasifikace stanoveno pět kategorií sídel ČR a dotace na výstavbu tzv. pečovatelského bytu může být poskytnuta od 600 do 800 tis. Kč, přičemž v případě dodržení nízkoenergetického standardu může být ještě o 50 tis. Kč zvýšena. Obdobně to platí i pro tzv. vstupní byty. Jedná se tedy veskrze o pozitivní přístup ze strany MMR. Nezbývá nežli doufat, že tento přístup se v budoucnu objeví (nevadil by také větší objem finančních prostředků) i v jiných dotačních titulech resortu. Je však logické, že v případě tzv. nárokových dotací, nebo dotací, kde implementace tohoto přístupu je podmíněna předchozí legislativně právní změnou, je využití obtížnější. Každopádně připuštění implementace hlubšího regionálního přístupu do oblasti bytové politiky je výrazné novum.

Přínos tohoto přístupu je nejen pro malé a střední obce, ale také pro malé a střední stavební firmy, v doposud z ekonomických důvodů opomíjených regionech. Synergický efekt na výběr daní není potřeba zdůrazňovat.

Pro zajímavost lze uvést, že mezi nejslabší obce v ČR (dle použitých indikátorů) patří Trokavec (okr. Rokycany), Ústup (okr. Blansko) a Kyjov (okr. Ždár nad Sáz.) a mezi nejsilnější Rosice (okr. Brno-venkov), Odolena Voda (okr. Praha-východ) a město Mladá Boleslav. Hodnota souhrnného indikátoru se pohybuje od 2,45 do 8,04, přičemž čím je vyšší, tím je obec schopnější postarat se o sebe sama. Souhrnné výsledky za všech 6249 obcí (včetně existujících vojenských újezdů).

Závěrem

Hodnoty základních indikátorů podléhají změnám v čase i v prostoru (např. Schengenská dohoda nebo dostavba dálnice mění hodnoty dostupnosti ke komunikacím 1. a vyšší třídy a tím i atraktivitu obce). Podobně je tomu i u územních limitů, kdy platí, že čím je obec tvořena více sídly, tím vyšší jsou většinou náklady na běžný provoz, čím více dalších omezujících prvků, tím menší atraktivita pro trvalé bydlení. V případě, že obdobný postup by byl využíván i v následujících letech, byla by vhodná aktualizace dat. Zdánlivě nadbytečný a bezvýznamný základní indikátor (existence VPR) totiž při dodatečném zařazení změnil pořadí ve více jak 1200 případech. Zpracovatel se domnívá, že vzhledem ke skutečnosti, že použitá datová základna obsahovala více jak 340 tis. údajů, které byly dále agregovány, je stanovené pořadí obcí (pro potřeby investic v oblasti bydlení) odrazem reálné skutečnosti.

RNDr. Jiří Klíma, ředitel úseku regionálního rozvoje a bydlení, ÚRS Praha, a. s.