Finance na místní a regionální úrovni
Rada Evropy vydala Příručku o financích na místní a regionální úrovni (A Handbook on Finance at Local and Regional Level), která obsahuje soubor právních nástrojů Rady Evropy. Úvod k této příručce připravil Kenneth Davey, emeritní profesor Birminghamské university, School od Public Policy. Součástí této publikace je Charta místní samosprávy a dvě doporučení Výboru ministrů členským státům z let 2004 a 2005, která se týkají finančního a rozpočtového řízení na místní a regionální úrovni.
Nejrozsáhlejší část představuje tzv. Vysvětlující zpráva související s doporučením z roku 2004. Objasňuje důvody, rozsah a způsob vzniku a také postup při praktické realizaci navrhovaných opatření. Přestože byla tato zpráva sestavena již před časem, řada návrhů v ní obsažená může být pro obce a regiony v České republice aktuální i dnes.
Tato stať stručně popisuje úvodní pasáž, kterou, jak již bylo řečeno, připravil Kenneth Davey, muž, který má s financování územní samosprávy v různých zemích světa bohaté a dlouholeté zkušenosti. Zde je stručně uvedeno vše podstatné z následujících doporučení. K. Davey přitom vychází z toho, že význam jakéhokoli pojednání o financování územní samosprávy spočívá spíše ve výčtu základních principů než v popisů konkrétních postupů v konkrétní zemi. Hlavním důvodem je skutečnost, že základní struktura územní samosprávy se země od země značně liší, stejně jako ekonomické podmínky, ve kterých funguje. Autor předmluvy zdůrazňuje, že případné změny v systému financování územní samosprávy by měly být koncipovány tak, aby ta měla nejen větší prostor pro svá rozhodování, ale nesla i větší díl odpovědnosti za způsob vynakládání veřejných peněz.
Úvod
Úvod této příručky se zabývá ve velmi stručné formě všemi významnými aspekty ovlivňující fungování územní samosprávy. Začíná u jejích funkcí, dále pokračuje přes místní daně, uživatelské poplatky a dotace, dotýká s i financování kapitálových výdajů. Pozornosti neušlo ani finanční řízení a význam vnější kontroly.
Autor hned na začátku zdůrazňuje, že efektivní systém územní samosprávy je důležitý jak z hlediska společenského, tak i ekonomického. Důvodem je skutečnost, že územní samospráva plní řadu funkcí veřejného sektoru a zajišťuje odpovědné poskytování místních služeb z finančního hlediska. Vytváří i předpoklady pro to, aby tyto služby odpovídaly co nejvíce preferencím místních obyvatel. Nejdůležitější pro to, aby územní samospráva mohla tyto cíle efektivně naplňovat, jsou finanční podmínky, vymezující důležitý rámec jejího fungování.
1. Funkce územní samosprávy
Pro postavení územní samosprávy v rámci veřejné správy je důležitý rozsah jejích funkcí a to, zda se zajišťováním těchto funkcí korespondují její příjmy. Dalším aspektem je míra, ve které samospráva může rozhodovat o způsobu použití svých rozpočtových prostředků a v neposlední řadě i to, zda může ovlivnit rozsah svých příjmů např. určením sazeb daní a poplatků.
Míru decentralizace v každé zemi, čili váhu územní samosprávy v rámci veřejné správy, určuje především rozsah funkcí, které plní v široce vymezené sociální oblasti. Patří sem především vzdělání, zdravotní péče a systém sociální pomoci. Obce mající v této oblasti široké pravomoci jsou většinou závislé na dotacích z centrálního rozpočtu. Země, které na obecní úroveň přenesly řadu funkcí v sociální oblasti, používají i různé formy vyrovnávacích mechanismů, jejichž cílem se zajistit obyvatelstvu na celé území pokud možno rovný přístup k výše uvedeným službám.
2. Daňové příjmy
Evropská charta místní samosprávy klade velký důraz na možnost územní samosprávy ukládat vlastní daně. To jsou ty daně, jejichž výnos vybraný na území obce (regionu) je příjmem jejího rozpočtu, popř. daně, u nichž má obec (region) možnost výnos ovlivnit, např. rozhodnutím, kdo bude platit, kolik bude platit, čili stanovením sazby daně, daňové základny či rozhodováním o výjimkách.
Místní daně jsou důležité ze dvou hledisek. Za prvé, jsou nástrojem umožňujícím obci přizpůsobovat své příjmy místním potřebám a preferencím. Za druhé, odpovědnost za uložení části daňového břemene obyvatelům činí zástupce místní samosprávy odpovědnějšími za způsob použití takto získaných finančních prostředků.
K tomu, aby místní daně mohly plnit výše uvedené funkce, je zapotřebí několik předpokladů. Předně musí jít o daně, jejichž výnos lze jednoznačně připsat určitému území. Daňové břemeno nelze převést na někoho (ať již fyzickou či právnickou osobu) mimo obec. Rozdílnost sazeb mezi obce by neměla narušovat podnikání či významně zvyšovat administrativní náklady. A konečně, daňová základna by měla být dostatečně pružná, aby reagovala na inflaci, změnu v počtu obyvatel a na ekonomický růst.
Nejčastěji používanou místní daní je daň z nemovitosti, i když z hlediska velikosti výnosu nebývá nejvýznamnější. Její výhodou je jednoznačné přiřazení objektu zdanění k určité obci a obvykle existuje přímá závislost mezi nemovitostí a výdaji na obecní infrastrukturu. Daňová povinnost je lehce dohledatelná, takže jsou minimalizovány daňové úniky.
Daň z nemovitosti má ovšem i své nevýhody. Malý výnos je ten nejzjevnější. Daň se vybírá od poplatníků přímo a je proto více "na očích" než ostatní daně, což jí řadí mezi více "nenáviděné" daně. I v zemích, kde je základem této daně odhadovaná tržní cena, nedrží výnos daně tempo s ostatními daněmi. Proti její platbě navíc nestojí žádný přísun peněžních prostředků jako u daní z příjmů.
Kriteria pro místní daně splňuje i daň z příjmů fyzických osob. V některých zemích, např. ve Švýcarsku a ve skandinávských zemích, územní samosprávy používají přirážku ke státním daním, přičemž státní sazba se stanovuje relativně nízko, aby toto umožnila. Není náhodou, že právě v těchto zemích najdeme největší míru fiskální nezávislosti územních samosprávy (dotace tvoří nejmenší podíl). Výnos této daně je obvykle značný. Navíc existuje souvislost mezi poplatníky této daně a výdaji samosprávy na zdravotnictví a vzdělání.
Podíly územní samosprávy na výnosu daně z příjmu fyzických osob existují v řadě zemí střední a východní Evropy. Pouze v Chorvatsku a v Černé Hoře však mají územní samosprávy možnost ovlivnit výnos této daně plynoucí do jejich rozpočtů. Sdílení této daně v dalších zemích nesplňuje podmínky, které Charta stanoví pro místní daně, i když některé z nich při rozdělování výnosu daně respektují místo původu daně (což samozřejmě není případ České republiky).
Další daně, jako je daň z příjmu právnických osob, daň z přidané hodnoty apod. poskytují také značný výnos, avšak od jejich využití pro místní rozpočty se v Evropě ustupuje, protože se při rozdělování výnosu uplatňuje princip "místo původu" jen velmi obtížně.
3. Uživatelské poplatky
Na úrovni obcí jsou uživatelské poplatky svým výnosem většinou tak významné jako místní daně, a to jak z hlediska výnosu, tak i dopadu na domácnosti. Většinou je nevybírá obec přímo (protože sama služby přímo neposkytuje, je však odpovědná, že poskytnuty budou), činí tak soukromé nebo obecní firmy. Patří sem především nájemné, poplatky za vodu, topení, veřejnou dopravu apod. Význam mají v těch zemích, kde o cenách za tytu služby rozhodují obce, resp. obce mají funkci jejich regulátora. Všeobecně převažuje ústup od obecných dotací, které vedou ke snížení uživatelských poplatků pod úroveň kryjící náklady a příslušný zisk. Prosazují se spíše dotace pouze pro domácnosti s nízkými příjmy, což je patrně spravedlivější, avšak administrativně náročnější.
4. Dotace
Dotace se vyskytují v mnoha formách. Patří sem podíly na státních daních rozdělované mezi obce na základě určitého vzorce (např. podle počtu obyvatel) nebo podle původu vzniku (tzn., že jsou výnos sdílené daně je mezi obce rozdělován podle toho, kde byl vybrán). Dále se jedná o dotace účelové, které mají podpořit určitý typ výdajů, a neúčelové.
Sdílené daně a neúčelové dotace obvykle sledují nějaký typ vyrovnávání příjmů obcí. Rozlišuje se vyrovnávání vertikální, které se zaměřuje na snížení ceny vybraných místních služeb, a horizontální, které zmenšují rozdíly mezi obcemi, pokud jde o jejich výdajové potřeby či příjmy v přepočtu na obyvatele.
V systému financování územní samosprávy fungují dotace jako nástroj na zajišťování schůdnosti realizace funkcí obce (regionu) a také to, že obyvatelům obcí s velmi nízkými příjmy nebudou místní služby poskytovány na nedostatečné úrovni. Tento bohulibý účel však nesplňují všechny typy dotací.
Charta doporučuje, aby největší díl dotací měl mít formu sdílených daní nebo neúčelových dotací. Ty totiž neomezují místní samosprávu v rozhodování o použití takto získaných prostředků. Účelové dotace by se měly používat výhradně pro určité kapitálové projekty, avšak kriteria pro jejich poskytnutí by neměla příliš narušovat preference obce (kraje). Systém dotací by měl být stanoven v zákoně a neměl by podléhat arbitrárním změnám při sestavování státního rozpočtu. Pokud je to možné, objem dotací by se měl odvíjet od celkových rozpočtových příjmů nebo HDP, aby dotace mohly být stabilním příjmem územní samosprávy.
Dotace by se měly přidělovat podle předem známých a transparentních kriterií, aby se vyloučilo vyjednávání s individuálními příjemci. Představitelé územní samosprávy by však měli mít možnost ovlivnit vytváření kriterií pro přidělení dotací. Konstrukce objektivních kriterií pro dotace na kapitálové programy je, vzhledem k rozdílnosti kapitálových projektů, obtížnější.
5. Kapitálové výdaje
Územní samosprávy financují kapitálové výdaje obvykle z přebytku běžného rozpočtu a z prodeje svého majetku. Tyto zdroje financování nemusí být vždy dostatečné, zejména na financování větších projektů. Zákon by měl sice povolit, aby si samosprávy půjčovaly (nikoli však na běžné výdaje), zároveň by měly být stanoveny limity pro rozsah zadlužení územní samosprávy. Jako kriterium se obvykle používá určitý podíl dluhové služby na příjmech. Některé země k regulaci místního dluhu používají zákon o obecním bankrotu.
6. Finanční řízení
Všechna doporučení Charty týkající se finančních zdrojů sledují jeden cíl, a to maximalizovat prostor pro vlastní rozhodování územní samosprávy, jak v procesu získávání peněz, tak i jejich používání. Základním nástrojem plánování činností územní samosprávy je roční rozpočet. Je více než vhodné tento nástroj doplnit o sestavení víceletého rozpočtu, aby se mohly lépe programovat jak investice, tak i jejich výsledek, tj. zlepšení obecní infrastruktury. Charta zdůrazňuje úlohu celého zastupitelstva při schvalování rozpočtu a při monitorování jeho implementace. To nevylučuje možnost delegovat rozhodování o některých konkrétních aspektech na jiný subjekt, např. na školu, přičemž zastupitelstvo by si mělo ponechat kontrolu nad účelem, pro který jsou peníze použity.
Projednávání návrhu rozpočtu by se mělo zpřístupnit zájmovým skupinám, obyvatelstvu apod., avšak s tím, že možnosti veřejnosti ovlivnit výsledek jsou omezené. Důvodem je skutečnost, že definitivní rozhodnutí musí učinit zastupitelstvo, protože za něj ponese, na rozdíl od veřejnosti, i odpovědnost.
Monitorování rozpočtového procesu vyžaduje spolehlivé informace, jejichž základem je profesionálně vedené účetnictví a vnitřní audit. Cenné jsou i souhrnné údaje za hospodaření územních samospráv jako celku, kterými disponuje obvykle centrální vláda. Význam mají mj. zejména pro tvorbu standardů poskytovaných služeb a jejich nákladů, na jejichž základě lze pak hodnotit výkon jednotlivých samospráv.
7. Vnější kontrola
Řada obcí (krajů) považuje vnější kontrolu za zásah do jejich autonomie. Pokud je však tato kontrola vykonávána řádně, může přispět ke zvýšení důvěry veřejnosti ve fungování samosprávy a její odpovědnému chování.
Přístup k vnější kontrole se v jednotlivých zemích liší. Některé státy k tomuto účelu využívají obdobu českého Nejvyššího kontrolního úřadu, tedy instituci kontrolující finanční hospodaření všech entit v rámci veřejného sektoru. V jiných státech funguje speciální kontrolní úřad pro územní samosprávy. V dalších zemích si samosprávy zajišťují kontrolu samy -- najímáním soukromého auditora. V posledním případě je rozhodující nezávislost a profesionální úroveň auditorů zvládnout i hospodaření obcí velmi rozdílné velikosti. Nezbytné je, aby zastupitelé audit vždy projednali a aby byl audit veřejně dostupný.
Audit se obvykle soustředí na soulad operací územní samosprávy s příslušnými zákonnými normami. Rostoucí tendenci zaznamenává však i pozornost věnovaná otázkám efektivnosti vynaložených finančních prostředků. Obdobně jako kontrola hospodaření samotné samosprávy by měla být uskutečňována i kontrola v podřízených organizacích. Významným prvkem, kterému se věnuje v doporučení prostor, je zvyšování kvalifikace místních úředníků a jejich další vzdělávání, zejména ve finanční oblasti.
8. Závěr
Tato příručka neobsahuje jednoznačný návod na použití v té či oné zemi. Jejím smyslem je spíše poukázat na soubor základních a osvědčených pravidel, který by měl systém obecních financí splňovat nebo se k němu alespoň přiblížit. Svým způsobem by mohla přispět k současné diskuzi o financování (zejména malých) obcí, a to tím, že vytváří určitý rámec či mantinely vyplývající z mezinárodních zkušeností. Fungování územní samosprávy v České republice nemá ještě dlouhou historii, to však neplatí pro řadu např. evropských zemí, z jejichž zkušeností Charta i doporučení této příručky vycházejí.
V současné době se připravuje český překlad příručky. Anglický text (A Handbook on Finance at Local and Regional Level) je k dispozici na webových stránkách Rady Evropy ve Štrasburku.