Mohou se obce spolehnout na údaje ve státním rozpočtu?
Jestliže daně a poplatky tvoří více než polovinu příjmů obcí, pak jsou obecní rozpočty významně závislé na odhadech daňového inkasa. S přípravou a projednáváním zákona o státním rozpočtu souvisí řada debat, sporů a emocí, ovšem státní závěrečný účet (SZÚ) se schvaluje již pouze jako zpráva a za výrazně menšího zájmu. Přitom spolu oba dokumenty velmi úzce souvisí.
Podle rozpočtových pravidel musí být návrh rozpočtu předložen Parlamentu nejpozději do konce září předchozího roku. Ke schvalování SZÚ dochází obvykle v červnu roku následujícího. Na rozpočet by se tedy dalo nahlížet jako na soubor čísel, jejichž přesnost či nepřesnost se stejně ukáže až za dva roky.
Nedávná hlasitá vyjádření týkající se negativních dopadů reforem daní z příjmů na obecní rozpočty a současné úvahy o zcela novém rozpočtovém určení daní (RUD) vybízejí k dalším analýzám. Ptejme se nejprve, zda se samospráva vůbec může spolehnout na rozpočtované hodnoty daňových příjmů a dotací.
Omezme sledované období pouze na nové RUD, tedy od roku 2001. Vzhledem ke změnám, ke kterým docházelo u krajů (dodatečné vymezení daňových příjmů, zvyšování procenta sdílení v roce 2005), budeme dále brát v úvahu pouze údaje za obce. Celkové daňové příjmy rozpočtované a skutečné zachycuje následující graf, jenž vyznívá vcelku pozitivně.
Graf: Srovnání rozpočtovaných a skutečných daňových příjmů obcí (mil. Kč)
* předběžně
Zdroj: návrhy státních rozpočtů a státní závěrečné účty
Růst daňových příjmů
Skutečnost téměř ve všech letech převyšovala rozpočet, první rok fungování nového RUD umožňuje jen omezené srovnání. V tolik diskutovaném roce 2006 dosáhly celkové daňové příjmy obcí 99,4 % rozpočtovaných, což nepředstavuje vážnou odchylku v přesnosti odhadu. Údaje za rok 2007 zatím odpovídají pouze matematickým podílům z celkového inkasa, nikoliv tedy skutečným hodnotám převodů. Graf současně dokládá, že skutečné daňové příjmy jako celek nikdy meziročně nepoklesly, byť v roce 2006 došlo k nárůst jen 1 %, což samozřejmě po období s nárůsty 7--12 % ročně znamenalo nepříjemnou změnu.
Tabulka poskytuje srovnání úspěšnosti odhadu u každé daně zvlášť, pro jednotlivé roky jsou zde uvedena procenta skutečného plnění ku rozpočtovanému.
Tab.: Daňové příjmy obcí (tis. Kč)
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007* | ||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| DP FO | rozpočet | 27 900 | 29 700 | 33 000 | 34 600 | 37 100 | 37 000 | 36 100 |
| skutečnost | 25 848,1 | 29 226,4 | 31 059,4 | 34 415,1 | 36 469,1 | 33 966,9 | 36 888 | |
| index | 92,6 | 98,4 | 94,1 | 99,5 | 98,3 | 91,8 | 102,2 | |
| DP PO | rozpočet | 20 500 | 21 900 | 28 800 | 29 100 | 29 600 | 31 900 | 37 200 |
| skutečnost | 23 186,8 | 25 905,2 | 28 411,5 | 30 585,1 | 32 997,9 | 34 276,9 | 39 319 | |
| index | 113,1 | 118,3 | 98,7 | 105,1 | 111,5 | 107,5 | 105,7 | |
| DPH | rozpočet | 35 300 | 33 000 | 32 700 | 36 000 | 45 100 | 46 400 | 47 800 |
| skutečnost | 29 768,5 | 31 836,6 | 33 904,1 | 36 227,5 | 43 199,3 | 45 613,2 | 48 672 | |
| index | 84,3 | 96,5 | 103,7 | 100,6 | 95,8 | 98,3 | 101,8 | |
| DNem | rozpočet | 4 300 | 4 600 | 4 500 | 4 700 | 4 800 | 5 100 | 5 400 |
| skutečnost | 4 568,6 | 4 571,1 | 4 827,9 | 4 919,4 | 4 966,1 | 4 974,0 | 5 123 | |
| index | 106,2 | 99,4 | 107,3 | 104,7 | 103,5 | 97,5 | 94,9 | |
| Poplatky | rozpočet | 4 500 | 6 500 | 7 900 | 8 000 | 9 300 | 11 000 | 11 200 |
| skutečnost | 5 388,5 | 7 998,3 | 9 285,7 | 9 971,9 | 11 270,8 | 11 828,0 | 11 200 | |
| index | 119,7 | 123,1 | 117,5 | 124,6 | 121,2 | 107,5 | 100,0 | |
| Celkem | rozpočet | 92 500 | 95 700 | 106 900 | 112 400 | 125 900 | 131 400 | 137 700 |
| skutečnost | 88 760,5 | 99 537,6 | 107 488,6 | 116 119,0 | 128 903,2 | 130 659,0 | 141 202 | |
| index | 96,0 | 104,0 | 100,6 | 103,3 | 102,4 | 99,4 | 102,5 | |
| Meziroční změny | rozpočet | 1,035 | 1,117 | 1,051 | 1,120 | 1,044 | 1,048 | |
| skutečnost | 1,121 | 1,079 | 1,080 | 1,110 | 1,014 | 1,081 | ||
* předběžně
Zdroj: návrhy státních rozpočtů a státní závěrečné účty
Dle očekávání lze největší odchylky zaznamenat u daně z příjmů fyzických osob. Při nejhorším výsledku, právě v roce 2006, dosáhla skutečnost pouze 91,8 % rozpočtu. Naproti tomu u daně z příjmů právnických osob docházelo vždy k vyššímu plnění rozpočtu.
Zde samozřejmě objevuje několik zásadních připomínek -- výpadky daně z příjmů fyzických osob postihují v důsledku souvisejícího oslabování motivačních prvků obce více než ostatní sdílené daně. U daně z příjmů právnických osob, podobně jako u DPH, jsou obce zcela pasivními příjemci. Údaje navíc zahrnují i daň placenou obcemi, která ve skutečnosti představuje položku bez reálného dopadu na rozpočet obce.
Ačkoliv se vždy na počátku roku objevují různé názory na kvalitu rozpočtu právě uplynulého období, z hlediska obcí se údaje o rozpočtovaných celostátních daňových příjmech ukazují jako dobrý ukazatel budoucích zdrojů. V období daňových změn a reforem se proto přístup "to, co vloni plus 5 %" neukazuje jako nejvhodnější. Obavy samosprávy o objemy příjmů v souvislosti se zákonem o stabilizaci veřejných financí byly oprávněné. Až následně se ukáže, zda zvýšení procenta sdílení stačí k vyvážení avizovaného snížení daňového inkasa.
Složitější dotace
Odhad daňových výnosů lze považovat za relativně pevný prvek rozpočtu. Situace u dotací, které v celku tvoří v průměru 30 % místních příjmů, je o mnoho složitější. Také srovnání údajů za státní rozpočet a samosprávu se vlivem určitých rozdílů ve struktuře i součtech ukazuje jako komplikovanější.
Nejvýznamnější položka dotací -- neinvestiční souhrnný dotační vztah -- vykazuje vysokou míru přesnosti rozpočtu. Paušální dotační položky na danou jednotku se z pohledu stability obecních rozpočtů ukazují jako nejvhodnější. U ostatních položek (investičních i neinvestičních, ze státního rozpočtu i mimorozpočtových fondů) lze již pozorovat významné rozdíly nejen mezi rozpočtem a skutečností, ale také meziročně.
Při srovnání rozpočtu a skutečnosti se ukazuje, že obce jako celek získaly vždy v průměru o 15 % více příjmů z dotací. Zde je třeba dodat, že použité rozpočtované údaje odpovídají původnímu návrhu Ministerstva financí, nikoliv tedy rozpočtu po změnách, který samozřejmě zohledňuje následné úpravy. Rozdíl mezi původními hodnotami a rozpočtem po změnách mj. dokládá nejistotu, se kterou se obce musí vyrovnávat.