Diskuze nad novelou zákona o sociálních službách
Časopis Obec a finance pravidelně informuje o změnách v systému sociálních služeb, které přinesl nový zákon o sociálních službách, účinný od 1. ledna 2007. Hlavní aktéři systému -- veřejná správa, poskytovatelé a uživatelé služeb -- se jistě shodnou v názoru, že zákon je nutno zásadním způsobem novelizovat.
Otázka podoby změn však budí bouřlivé diskuse. Za krátkou dobu své existence prošel zákon o sociálních službách již třemi novelizacemi.
Reformní "baťoh" jako předehra
Zásadnější změny však přinesla pouze novela včleněná do souboru zákonů o stabilizaci veřejných rozpočtů, která odstranila nejkřiklavější nedostatky v oblasti poskytování příspěvku na péči a kvalifikačních požadavků na pracovníky sociálních služeb. Za významnější koncepční krok lze považovat převod dotačního řízení na kraje od roku 2010. I zde ale panuje řada nejasností, protože podrobnosti převodu stanoví až prováděcí právní předpis.
Vládní "baťoh" byl tedy jen předehrou k velkým legislativním úpravám, které mají zákon nasměrovat k naplnění původně zamýšlených cílů, tj. posílení práv uživatelů a ekonomické stabilizaci poskytovatelů služeb. V prosinci loňského roku vytvořilo Ministerstvo práce a sociálních věcí konzultační dokument jako podklad pro odbornou diskusi k této zásadní změně. Ministerstvo dokument uvozuje konstatováním, že některé dobře míněné záměry se nepodařilo v praxi aplikovat. Jde především o problém využívání nově zavedené sociální dávky, tzv. příspěvku na péči.
Poukázky, hotovost nebo body?
Pokud by všechny peníze, které jsou státem vyplaceny formou příspěvku na péči končily v systému sociálních služeb, byli bychom bezpochyby svědky bouřlivého rozvoje tohoto sektoru. Trh by se zaplnil novými službami služby a zlepšilo by se vybavení i (dosud výrazně podprůměrné) platové ohodnocení pracovníků v sociálních službách.
Realita je jiná. V roce 2007, prvním roce fungování nového systému, bylo vyplaceno kolem 15 mld. Kč na příspěvek na péči, oproti původnímu předpokladu 8,9 mld. Kč. Více než polovinu objemu přitom vyčerpali příjemci zařazení do nižších stupňů závislosti (tj. s menším handicapem). Ze zhruba 250 tisíc poživatelů této sociální dávky jich je do I. stupně (=2000 Kč měsíčně) zařazeno 110 tisíc, do druhého (=4000 měsíčně) cca 85 tisíc. Stav využívání příspěvku komentuje ministerstvo velmi kulantním konstatováním, že příjemci příspěvku na péči v mnoha případech vnímají nesprávně účel dávky a považují jej za odškodnění za jejich zdravotní stav a zvýšení příjmu. Poskytovatelé služeb jsou tak i nadále odkázáni na dotace z veřejných rozpočtů. Kritická situace panuje především u terénních služeb (pečovatelská služba, osobní asistence apod.).
Stát proto urychleně hledá cesty, jak dostat využívání příspěvku na péči pod kontrolu. Jedním z uvažovaných nástrojů je využití nepeněžitého plnění, s nímž je spojován předpoklad, že zajistí setrvání finančních prostředků v systému sociálních služeb. Nejedná se přitom pouze o poukázky, tak často uváděné v médiích. Nabízejí se i další metody, jako je například elektronické načítání úkonů či přímé platby poskytovatelům služeb. Za velmi správnou je možno označit úvahu o selektivním způsobu používání věcného plnění.
Další možnosti
Plošné zavedení jakékoliv formy nepeněžitého plnění by poškodilo rodiny, které se řádně starají o handicapovaného člena a příspěvek na péči zde slouží jako náhrada za ušlou mzdu (typickým příkladem jsou matky celodenně pečující o těžce postižené dítě, které se díky tomuto přístupu vyhne ústavní péči).
Věcné plnění je proto nasměrováno do stupňů, u nichž se předpokládá vyšší míra nesprávného využití, tj. I. a II. stupně závislosti. Pro příjemce příspěvku v těchto stupních závislosti navrhuje ministerstvo zavést povinnost rozhodnout se pro hotovostní či věcnou formu plnění. K využití věcné formy by byl příjemce motivován diferenciací výší příspěvku (např. v I. stupni by u osob starších 18 let činil peněžitý příspěvek 600 Kč, kombinovaný 1400 a věcný 2000 Kč měsíčně). U osob s vyšší mírou postižení (III. a IV. stupeň závislosti) zůstává výše příspěvku zůstala stejná při všech formách výplaty, vychází se přitom z předpokladu, že tito lidé se bez pomoci sociální služby či blízkých prostě neobejdou. Součástí úvah je také zvýšení počtu stupňů závislosti. O změně způsobu výplaty by rozhodovaly také pověřené obecní úřady s rozšířenou působností a to v případech zjištění zjevného zneužívání dávky.
Převod dotačního řízení na kraje
Diskutovanou záležitostí je i převod dotačního řízení na kraje. Současný stav, kdy několik pracovníků ministerstva administruje přes 5000 žádostí o dotaci, je dlouhodobě neudržitelný. Cesta od rozhodnutí dotační komise (resp. ministra) k proplacení finančních prostředků je velmi dlouhá. Pro ilustraci: o dotacích na rok 2008 rozhodovala příslušná komise na sklonku loňského roku, výsledky dotačního řízení byly obratem zveřejněny na internetu. První splátka dotace však k poskytovatelům služeb doputovala až v první dekádě března! Státní rozpočet navíc umí pracovat pouze v ročních intervalech a nedovoluje zavedení tzv. víceletého financování, který by zajistilo potřebnou stabilitu především u poskytovatelů z řad nestátních neziskových organizací.
Rozdělování dotací bylo zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů převedeno do samostatné působnosti krajů. Tento krok vyvolal nejrůznější obavy. Kraje budou od státu požadovat garanci dostatečného množství finančních zdrojů. Mohlo by se totiž stát, že se vůči poskytovatelům zaváží k víceletému financování jejich provozu, na které v dalších letech nezískají potřebnou dotaci od státu. Proto také přerozdělování financí mezi státem a kraji by mělo probíhat na bázi víceletého (minimálně tříletého) výhledu. Otázkou zůstává, zda tento způsob (resp. jeho závaznost) nenarazí na stávající rozpočtová pravidla.
Výkonový systém?
Organizace poskytovatelů a uživatelů se obávají toho, že kraje budou v dotačním řízení (při předpokládaném omezeném objemu prostředků) preferovat především svoje zařízení. Několik organizací (Národní rada osob se zdravotním postižením, Unie zaměstnavatelských svazů ČR a Odborový svaz zdravotnictví a sociální péče ČR) se dokonce obrátilo na ministra s požadavkem, aby byl u služeb sociální péče zaveden výkonový systém, jako jakási prevence před touto eventualitou. Navrhují stanovit u jednotlivých druhů služeb jednotku výkonu (lůžko, čas, samostatné či agregované úkony) jako základ pro výpočet dotace. Všichni registrovaní poskytovatelé by získali nárok na určitý procentní podíl ze státní dotace.
Tento návrh vypadá na první pohled velmi racionálně, pokud bychom ovšem již neabsolvovali neúspěšný pokus o zavedení výkonového systému ve zdravotnictví, z něhož (vzhledem k nedostatku financí) vzešly roční paušály, které jsou všechno jiné, než spravedlivé. V sociální oblasti by vykazování výkonů neskončilo jinak (pomineme-li vysokou administrativní zátěž jak pro poskytovatele, tak pro veřejnou správu).
Moderní přístupy
Existuje vůbec spravedlivý způsob rozdělování dotací? K ideálu se můžeme přiblížit vysokou transparentností rozhodovacího procesu se zapojením všech účastníků systému. K hodnocení žádostí lze použít různé moderní metody, např. benchmarking. Sociální oblast již má vytvořený základ pro optimální financování služeb, kterým je komunitní plánování. Správné využívání těchto nástrojů (a nezbytné zapojení "selského rozumu") je schůdnější cestou než nahrazení jednoho nefunkčního modelu modelem ještě komplikovanějším. Vývoj v oblasti příspěvku na péči, ale např. i tzv. standardů kvality, inspekcí apod. ukazuje, že i dobře míněná myšlenka může začít žít samostatným, od původního záměru velmi vzdáleným životem. Obavy, že by se tímto směrem vydal i výkonový systém, jsou zcela místě.
Přes složité diskuse je urychlená novela zákona o sociálních službách nezbytná. V současné době jde o neuzavřený ekonomický systém, na což doplácejí především poskytovatelé služeb. Veřejná správa může krátkodobě tyto mezery "záplatovat" zvýšenými dotacemi, je to však způsob velmi neefektivní a dlouhodobě neudržitelný. Můžeme využít nesporné výhody, že do systému sociálních služeb začnou v brzké době plynout značné prostředky z fondů evropské unie (zejména z Operačního programu lidské zdroje a zaměstnanost), které sníží tlak na národní zdroje. Už nyní je zřejmé, že původně plánovaný termín účinnosti změn -- 1. leden roku 2009, je při současném tempu legislativního procesu téměř nereálný.