Kontrola obcí podle dozorové novely z roku 2006
Zákon č. 234/2006 Sb. (který je podle předmětu své právní úpravy označován rovněž jako "dozorová novela") vnesl do zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), s účinností od 1. července 2006 -- vedle nového pojetí dozoru nad obecní samosprávou -- i taková ustanovení, na jejichž základě mohou věcně příslušné orgány provádět "obecnou" kontrolu výkonu působnosti obcí.
Konkrétně je právní úprava kontroly výkonu samostatné i přenesené působnosti obcí obsažena v hlavě VII obecního zřízení (§ 129 až 129c).
Instituty dozoru a kontroly spolu velmi úzce souvisejí, nicméně tyto pojmy nelze (alespoň z pohledu zákona o obcích) směšovat. Rozdíl mezi dozorem a kontrolou podle obecního zřízení můžeme vymezit zjednodušeně:
- dozor směřuje pouze proti jednotlivým konkrétním aktům orgánů obcí (právních předpisů obcí či jiných obecních aktů), u nichž byla zjištěna nezákonnost (v případě samostatné působnosti) nebo i jiný nedostatek (v případě přenesené působnosti),
- kontrola představuje takovou obecnou činnost kontrolních orgánů, kdy předmět kontroly je zpravidla obecně vymezen.
Dozor a kontrola jsou však vzájemně provázány, neboť (negativní) kontrolní zjištění mohou ve svém důsledku následně "aktivovat" dozorový mechanismus, při němž může dojít na uplatnění některého z dozorových prostředků (např. dozorový orgán pozastaví účinnost právního předpisu obce nebo pozastaví výkon usnesení, rozhodnutí či jiného opatření orgánu obce v samostatné nebo v přenesené působnosti).
Kontrolní orgány
Provázanost kontroly a dozoru nad obcemi se projevuje rovněž ve vymezení příslušných kontrolních orgánů, tj. takových orgánů veřejné správy, které vykonávají kontrolu samostatné a přenesené působnosti obcí. Rozdělení "kontrolní působnosti" mezi správní orgány je v případě kontroly prováděné podle obecního zřízení modelově shodné, jako je tomu u dozoru.
Kontrolu samostatné působnosti vykonává Ministerstvo vnitra, kontrola přenesené působnosti je svěřena krajským úřadům, které ji vykonávají v přenesené působnosti (tato pravomoc krajských úřadů svým způsobem souvisí s § 61 odst. 3 obecního zřízení, podle něhož krajské úřady poskytují obcím metodickou a odbornou pomoc při výkonu jim svěřené přenesené působnosti). Kontrolu samostatné a přenesené působnosti orgánů městských částí nebo městských obvodů územně členěných statutárních měst vykonávají magistráty (konkrétní rozsah výkonu kontroly je do značné míry odvislý od obsahu statutu příslušného statutárního města).
Ač z obecního zřízení na první pohled jasně vyplývá kompetenční rozdělení výkonu kontroly samostatné nebo přenesené působnosti obcí mezi Ministerstvo vnitra a krajské úřady, tak je na druhé straně potřebné podotknout, že zvláštní zákony mohou stanovit odchylky od popsaného obecného modelu. Jedním z příkladů odchýlení se od obecného systému kontroly upraveném v hlavě VII obecního zřízení je v případě přenesené působnosti obce např. ustanovení § 44 odst. 1 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve kterém je stanoveno, že Ministerstvo životního prostředí dozírá v rámci vrchního státního dozoru na to, jak orgány ochrany ovzduší dodržují ustanovení tohoto zákona. Dozírá i na dodržování předpisů vydaných k jeho provedení a ustanovení právních předpisů Evropských společenství upravujících podmínky ochrany ozonové vrstvy Země, přičemž podle § 42 jsou orgány ochrany ovzduší také obecní úřady obcí s rozšířenou působností a obce (kontrola zde tedy není svěřena krajským úřadům).
Ani v oblasti kontroly samostatné působnosti není Ministerstvo vnitra výlučným kontrolním orgánem. Přezkoumání hospodaření obcí prováděné podle zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (což je z hlediska svého obsahu kontrola výkonu samostatné působnosti obce), provádějí -- pokud hospodaření obce nepřezkoumává auditor, resp. auditorská společnost -- kraje (krajské úřady) v přenesené působnosti (viz též § 42 obecního zřízení).
Věcná působnost kontroly
V porovnání s věcnou působností dozoru je rozsah věcné působnosti kontroly samostatné a přenesené působnosti podle obecního zřízení širší. Ustanovení o dozoru (§ 123 až 127a) se nevztahují na rozhodnutí a jiné úkony orgánů obce učiněné podle správního řádu nebo podle zákona o správě daní a poplatků. V případě kontroly samostatné a přenesené působnosti obdobné omezení není.
Určitou výjimku představuje pouze ustanovení § 129b odst. 5, z něhož vyplývá, že pravomoc kontrolujícího, uložit v protokolu o kontrole orgánu obce splnit úkol stanovený mu zákonem nebo provést nápravu nezákonného postupu nebo jiných nedostatků zjištěných při kontrole (týká se pouze přenesené působnosti) a stanovit mu k tomu přiměřenou lhůtu, se nevztahuje na úkony učiněné orgány obce podle správního řádu nebo podle zákona o správě daní a poplatků. Zmiňované ustanovení se bude týkat nejen "učiněných" úkonů, ale i těch úkonů, které učiněny nebyly, ač správně být učiněny měly -- jinými slovy jde o problematiku (nezákonné) nečinnosti správních orgánů, přičemž ochranu před nečinností obsahuje správní řád v § 80.
Předmětem kontroly uskutečňované na základě § 129 až 129c obecního zřízení je samostatná i přenesená působnost obce, resp. jejich orgánů. Na rozdíl od dozoru mohou být předmětem kontroly i správní rozhodnutí, popř. další procesní úkony, které byly učiněny na základě správního řádu nebo zákona o správě daní a poplatků. Avšak tento širší rozsah výkonu kontroly podle obecního zřízení rozhodně nemůže znamenat, že by kontrolní orgány mohly na základě ustanovení o výkonu kontroly samostatné nebo přenesené působnosti obcí podle obecního zřízení jakkoliv zasahovat do řízení, která probíhají např. podle správního řádu či jiného procesního předpisu.
Případná kontrolní zjištění mohou být pouze podkladem pro provedení úkonů podle příslušného zákona (např. opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu nebo zrušení pravomocného rozhodnutí v přezkumném řízení podle § 97 odst. 3 správního řádu).
Definice kontroly
V § 129 odst. 3 obecního zřízení se definuje, co se rozumí kontrolou, tedy činností vykonávanou podle ustanovení hlavy VII obecního zřízení příslušnými (správními) kontrolními orgány.
Kontrolou se podle citovaného ustanovení rozumí taková (správní) činnost věcně příslušných orgánů veřejné správy, tj. Ministerstva vnitra, krajských úřadů a magistrátů statutních měst, při které se zjišťuje, zda orgány obcí, městských obvodů nebo městských částí územně členěných statutárních měst dodržují při výkonu samostatné působnosti zákony a jiné právní předpisy, a při výkonu přenesené působnosti zákony, jiné právní předpisy a v jejich mezích též usnesení vlády, směrnice ústředních správních úřadů, jakož i opatření příslušných orgánů veřejné správy přijatá při kontrole výkonu přenesené působnosti podle obecního zřízení (§ 129b odst. 3).
Rozlišení mezi kontrolou samostatné a přenesené působnosti, která se projevuje v rozdílném rozsahu aktů (norem, předpisů), jejichž dodržování kontrolní orgány sledují (obdobné rozlišení je i v případě dozoru), tak logicky navazuje na příslušná ustanovení obecního zřízení, ve kterých je stanoveno, čím (jakými předpisy) jsou orgány obcí při výkonu samostatné a přenesené působnosti povinny se řídit (viz § 35 odst.3 a § 61 odst.2 obecního zřízení).
Postup při kontrole
Procesní pravidla pro kontrolu výkonu samostatné působnosti obce upravuje obecní zřízení v § 129a. V případě kontroly přenesené působnosti svěřené orgánům obcí je postup kontrolního orgánu (krajského úřadu) v mnoha rysech shodný, nicméně ze své povahy musí pochopitelně obsahovat některé odchylky, které jsou stanoveny v § 129b.
V ustanovení § 129a je obsažen jakýsi "kontrolní řád", pod něhož by měla kontrola výkonu samostatné působnosti (a podle odkazu v § 129b odst. 1 i přenesené působnosti) probíhat. Tato zákonná pravidla jsou pro všechny subjekty zúčastněné na příslušné kontrole závazná, přičemž je třeba vzít v úvahu rovněž některá ustanovení správního řádu. Např. půjde o aplikaci zásadních zásad činnosti správních orgánů, která se na výkon kontroly budou také vztahovat (viz § 1 odst. 2 správního řádu).
Ze základních zásad činnosti správních orgánů obsažených ve správním řádu jsou pro výkon kontroly významné -- vedle "obecné" zásady legality (§ 2 odst. 1) -- např. zásada zákazu zneužití pravomoci (§ 2 odst. 2), zásada přiměřenosti (§ 2 odst. 3), zásada objektivního a nestranného přístupu (§ 2 odst. 4) nebo zásada poučovací povinnosti (§ 4 odst. 2).
Pravomoci kontrolujícího
Ustanovení § 129a odst. 1 upravuje pravomoci kontrolujícího. Podle § 129 odst. 4 je kontrolujícím pověřený zaměstnanec kontrolního orgánu, který provádí kontrolu výkonu samostatné a přenesené působnosti svěřené orgánům obcí, městských obvodů a městských částí územně členěných statutárních měst. Je-li kontrolním orgánem krajský úřad, pak se jedná o pověřeného zaměstnance kraje zařazeného do krajského úřadu, v případě magistrátu územně členěného statutárního města je to zaměstnanec tohoto statutárního města zařazený do magistrátu města a konečně v případě Ministerstva vnitra je kontrolujícím zaměstnanec státu (České republiky) zařazený do této organizační složky státu (tj. Ministerstva vnitra).
Obecně platí, že oprávněním kontrolujícího na straně jedné odpovídají ve stejném rozsahu povinnosti kontrolovaného subjektu na straně druhé, což je vyjádřeno v ustanovení § 129a odst. 2. Pokud některá fyzická osoba zavinila, že obec nesplnila (jakoukoliv) povinnost podle § 129a odst. 2, může to mít za následek, že kontrolní orgán přikročí k uložení pořádkové pokuty, a to až do výše 50 tis. Kč, přičemž pořádkovou pokutu lze uložit i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani ve lhůtě nově stanovené kontrolujícím; úhrn takto uložených pořádkových pokut nesmí přesáhnout částku 200 tis. Kč -- viz § 129c odst. 1 a 2 obecního zřízení, který představuje speciální ustanovení vůči § 62 správního řádu upravujícího taktéž pořádkovou pokutu.
Práva kontrolujícího
Kontrolující je při provádění kontroly oprávněn:
- požadovat od příslušného orgánu obce (fakticky však od fyzických osob, které daný orgán obce tvoří, např. zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu), aby ve stanovené lhůtě předložil podklady (zpravidla půjde o listinné podklady -- např. usnesení zastupitelstva nebo rady) a poskytl úplné informace nezbytné k provedení kontroly,
- zajistit v odůvodněných případech předložené podklady (např. z důvodu náročnosti a rozsahu předmětu kontroly není možné vyhotovit protokol o kontrole "na místě", přičemž však není vyloučeno, aby si kontrolující zhotovil kopie listin, a potom není potřebné je "zajišťovat"),
- vstupovat do objektů a do jiných prostor, pokud vstup souvisí s prováděním kontroly,
- v nezbytném rozsahu odpovídajícím povaze kontroly používat technické a materiální vybavení obce v případech, kdy je jejich použití nezbytné k zabezpečení kontroly (např. zhotovení kopií listinných podkladů).
Povinnosti kontrolujícího
V § 129a odst. 3 obecního zřízení jsou naopak stanoveny povinnosti kontrolujícího. Kontrolující je povinen:
- oznámit starostovi, popřípadě jím pověřenému zástupci, zahájení a ukončení kontroly a předložit před zahájením kontroly písemné pověření vydané osobou oprávněnou podle vnitřních předpisů kontrolního orgánu,
- provádět kontrolu v rozsahu pověření ke kontrole,
- zjistit skutečný stav kontrolovaných činností, porovnat je s příslušnými právními předpisy a kontrolní zjištění prokázat příslušnými podklady,
- písemně potvrdit převzetí předložených podkladů, zabezpečit řádnou ochranu zajištěných podkladů a vrátit je neprodleně, pominou-li důvody jejich zajištění,
- o výsledcích kontroly pořídit písemný protokol o kontrole a uvést v něm náležitosti stanovené tímto zákonem, přičemž minimální obsahové a formální náležitosti protokolu stanoví § 129a odst. 4 obecního zřízení,
- seznámit s obsahem protokolu o kontrole starostu, popřípadě jím pověřeného zástupce,
- uvést v protokolu o kontrole doporučení možného řešení odstranění zjištěných nedostatků, požádá-li o to starosta nebo jím pověřený zástupce,
- předat stejnopis protokolu o kontrole starostovi, popřípadě jím pověřenému zástupci, k podpisu,
- poučit starostu, popřípadě jím pověřeného zástupce, o možnosti podat proti protokolu námitky -- rozhodování o námitkách upravuje § 129a odst. 6, které může probíhat ve dvou "stupních"; v "prvním stupni" rozhoduje o námitkách proti protokolu o kontrole sám kontrolující a v případě nevyhovění námitkám, se může starosta nebo jím pověřený zástupce ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí o námitkách odvolat k tomu, kdo kontrolujícího pověřil kontrolou a ten poté rozhodne, avšak již bez možnosti se dále odvolat -- v rámci těchto rozhodování se nepostupuje podle správního řádu (pojmově se nejedná o žádné správní řízení ve smyslu § 9 správního řádu), s výjimkou ustanovení o základních zásadách činnosti správních orgánů, doručování a obsahových a formálních náležitostech rozhodnutí.