K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Nový zákon o hazardních hrách – dopady na obce

Malé obce a výkon přenesené působnosti

Datum: 2. 5. 2008, zdroj: OF 1/2008, rubrika: Regiony

V loňském roce byl uskutečněn projekt "Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím". Zadavatelem projektu bylo Ministerstvo vnitra a zpracovatelem společnost GaREP.

Termín "malé obce" byl pro účely projektu vymezen velikostním kritériem jednoho tisíce obyvatel. To je téměř 80 % z celkového počtu obcí v ČR, a proto byla řešitelským týmem zkoumaná kategorie malých obcí pro potřeby projektu dále rozčleněna do tří podrobnějších skupin, viz dále.

Projekt se soustředil na shromáždění názorů starostů malých obcí na výkon přenesené působnosti, a zde především usiloval o nalezení a rozbor kompetencí, jež mají na úrovni malých obcí charakter aktivit zatěžujících, duplicitních či zbytečných. Vedle této kompetenční analýzy byly v rámci projektu zjišťovány též problémy malých obcí při výkonu veřejné správy obecně. Konečně vyvrcholením projektu byly návrhy zpracovatelského týmu na řešení zjištěných nedostatků spolu s konkrétními doporučeními na organizační přesun některých činností. Následující text představí vybrané poznatky z šetření v kontextu se stručným právním komentářem dané problematiky.

Smíšený systém veřejné správy

Určujícím východiskem českého obecního zřízení, a tedy i postavení malých obcí v systému veřejné správy, je tzv. smíšený systém. Obce jako jednotky (subjekty) místní samosprávy vykonávají vedle vlastní působnosti (samosprávy) i působnost přenesenou (určitý díl místní státní správy).

Samostatná působnost obcí je působnost samosprávná, zakotvená v právu na samosprávu, které výslovně stanoví Ústava i zákon o obcích.

Přenesená působnost obcí je oproti tomu svou podstatou dekoncentrovaná státní správa svěřená obcím zákony na základě ustanovení čl. 105 Ústavy České republiky. Jde tedy o tzv. nepřímou místní státní správu. Obec vystupuje při výkonu přenesené působnosti obdobně jako výkonné orgány státu (klasické orgány státní správy), její činnost má standardně podzákonný, výkonný a nařizovací charakter. V přenesené působnosti tak obec podle platných zákonů vlastně pomáhá státu ve výkonu jeho působnosti a pravomoci, přičemž v míře stanovené zákony se musí řídit (nejen právními předpisy, ale též) usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů.

Ve vztahu k aktuálnímu uspořádání místní správy v ČR je důležité zdůraznit též tři stupně přenesené působnosti obcí (§ 61 odst. 1 obecního zřízení). Zákon navíc umožňuje obcím v oblasti přenesené působnosti uzavírat mezi sebou veřejnoprávní smlouvy (dle šetření je využívá více než 90 % obcí), podle kterých pak mohou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiných obcí. Druhou stránkou věci je fakt, že obec musí za výkon této delegované činnosti novému vykonavateli zaplatit, většinou více než činí státní příspěvek. To v praxi může vést i k tomu, že obec svou přenesenou státní činnost nepředá a reálně ji ani sama nevykonává.

Složitost uvedeného systému organizace územní veřejné správy zvyšuje i společná úprava jednotlivých odvětví jak v samostatné tak v přenesené působnosti, či dokonce prolínání a překrývání samostatné a přenesené působnosti obcí. Ilustrativním příkladem může být situace, kdy obec sice pořizuje územně plánovací dokumentaci (územní plán, regulační plán) v přenesené působnosti, nicméně zadání či schválení této dokumentace je již v působnosti samostatné.

Názory starostů malých obcí

Průzkum kompetencí byl realizován na vzorku 203 obcí rozložených na území tří krajů. Z tohoto počtu bylo 31 % s počtem obyvatel do 199, 39 % v kategorii 200--499 obyvatel a 30 % v kategorii 500--999 obyvatel. Ze všech oslovených starostů bylo 60 % tzv. neuvolněných pro výkon své funkce, a to v převažující míře v obcích do cca 180 obyvatel (tam byli starostové pouze neuvolnění), naopak v obcích nad 800 obyvatel byli starostové již pouze uvolnění. Pro zajímavost dodáváme, že zastoupení žen bylo ve zkoumaném souboru pětinové.

Relevantním faktorem výsledků šetření se ukázala délka působení starosty ve funkci, hodnocená počtem "odsloužených" volebních období. První volební období bylo ve funkci 33 % starostů, druhé 26 %, třetí 17 % a čtvrté 24 %. Náročnost práce starosty souvisí nepochybně i s velikostí obce a počtem pracovníků (spolupracovníků), které má k dispozici. Zejména v menších obcích se dle našich zjištění starostové obvykle věnují všem činnostem s výjimkou účetnictví. Bez zaměstnanců se obejde jen vskutku malá část obcí (ve zkoumaném vzorku byla zjištěna průměrná hodnota 2,1 zaměstnanců na obec); velmi časté je ovšem využívání pracovníků na zkrácený úvazek.

Zbavit se přenesené působnosti?

Nejzajímavějším a nejpodstatnějším zjištěním šetření mezi starosty malých obcí je to, že dle názoru 62 % starostů malých obcí by tyto obce vůbec neměly vykonávat přenesenou působnost. V případě nejmenších obcí (do 200 obyvatel) jsou proti vykonávání přenesené působnosti všemi obcemi dokonce tři čtvrtiny starostů.

Zájem o "zbavení se" přenesené působnosti nicméně klesá s délkou výkonu funkce starosty. Na jejich názor v této oblasti měla vliv i skutečnost, že obecní volby jsou zařazeny do přenesené působnosti, přičemž tato kompetence je bytostně místní záležitostí. Odbřemenit od přenesené působnosti chtějí obce zejména kvůli nezbytné potřebě odborných znalostí (56 %) a kvůli finanční náročnosti jejího výkonu (32 %).

Nutno ovšem dodat, že při eventuálním přesunu této působnosti z malých obcí by musela být vyjasněna iniciační a informační role obce na předmětných úsecích veřejné správy a povinnost "vyšších" orgánů ji informovat.

Konkrétně by obce přivítaly především přesun přestupkového rozhodování a specializovaných odborných agend (sociálně-právní ochrana dětí, vydávání odborných stanovisek, ochrana zvířat a životního prostředí). Jde totiž o činnosti s velmi proměnlivou četností výskytu a současně vyžadující právně i věcně kvalifikované pracovníky.

Menšinově deklarovaným argumentem pro ponechání vybraných činností v přenesené působnosti malých obcí je fakt, že největší množství informací o obci a občanech na jejím území má právě sama obec, která tudíž také nejlépe zná své problémy (což uvedlo 35 % obcí), a navíc i s využitím pravomocí svěřených jí v přenesené působnosti může lépe řídit svůj rozvoj (18 %). Zachovat by takové obce konkrétně chtěly především vydávání nařízení a rozhodnutí, zavést zjednodušené povolování drobných staveb a evidenci obyvatel. Z toho obecně vyplývá, že by malé obce měly vykonávat jednoduché, časově nenáročné činnosti ve vztahu k občanům, protože jsou jim blíže a mohou reagovat operativně, ale odbornější rozhodnutí vyžadující více času (který zvláště neuvolněný starosta nemá) a kvalifikace by měl vykonávat někdo jiný.

Tabulka: Počty veřejnoprávních smluv uzavřených obcemi ČR v letech 2003--2007
Rok 2003 2004 2005 2006 2007
Přestupky 2960 1993 860 680 626
Obecní policie 95 69 66 66 39
Sociální zabezpečení 29 81 3 15 1
Sociálně-právní ochrana dětí 38 192 86 29 41
Ostatní 82 20 57 90 22
Celkem 3205 2355 1072 880 729
Malé obce na území krajů ČR (stav k 1. 1. 2006, podíl v %)
Malé obce na území  krajů ČR (stav k 1. 1. 2006, podíl v %)

Pramen: Malý lexikon obcí ČR 2006

Další poznatky

Z celé řady ostatních poznatků můžeme uvést, že:

  • obecně závazné vyhlášky vydávají všechny malé obce, nařízení však jen pětina -- malé obce při tom nejčastěji využívají již vydaných a aktualizovaných obecně závazných vyhlášek z předchozích období
  • téměř všechny malé obce vybírají místní poplatek ze psů (99 %), za likvidaci odpadů (92 % obcí), dále za užívání veřejného prostranství (69 %),
  • údaje o obci na portálu veřejné správy si dle svého tvrzení téměř všechny malé obce (88 %) průběžně aktualizují -- pravdou ovšem je, že informace mnoha malých obcí na uvedeném portálu jsou neúplné,
  • poskytování informací jiným orgánům zatěžuje 70 % obcí, které jednoznačně preferují elektronické poskytování informací, stížnosti jsou na nepřehlednost formulářů, opakované požadavky na určité údaje, náročnost získání požadovaných informací,
  • velkým problémem výměny informací ve veřejné správě je též neprovázanost informačních systémů, duplicita požadovaných informací a nevyváženost (obce musejí předávat celou řadu informací, zpětně však potřebné informace nedostávají nebo je získávají jen obtížně).

Závěrem

Po roce 1990 se projevily souběžně dva rozporné trendy. Jednak snaha zmenšit pravomoci centrálních orgánů a rozšířit pravomoci vznikajících orgánů územní samosprávy, tedy decentralizovat veřejnou správu v ČR. Dále to byla tendence posílit vliv státu na celou řadu otázek a zajistit tak jednotnou kvalitu výkonu veřejné moci.

Obce (včetně malých) tak dostaly k rozhodování i otázky, se kterými dosud neměly prakticky žádné zkušenosti a vedle toho začal vznikat v řadě oblastí poměrně složitý administrativní proces. Povinnosti obcí jsou postupně upravovány v dlouhé řadě zákonů, mnohdy zcela nekoordinovaně a pro adresáty naprosto nepřehledně. Faktická zátěž určité kompetence je přitom z pohledu malých obcí podmíněna nejen její legislativní delegací, ale též výskytem s ní spojených právně relevantních událostí. S jistou mírou zjednodušení lze konstatovat, že nezřídka daná kompetence není malými obcemi vnímána jako zatěžující jen proto, že ji v praxi nerealizují.

Uvedli jsme konkrétní kompetence nepřiměřeně zatěžující malé obce a vhodné tudíž pro přesun na vyšší správně-právní úroveň. Nelze však zapomínat, že obce by měly reálně disponovat takovými kompetencemi, které jim umožní skutečně samostatně řešit a ovlivňovat záležitosti běžného života.

Zásadní systémovou otázkou je, zda mají být skutečně všechny obce v ČR nezbytně vybavovány přenesenou působností, jak je tomu doposud, či zda na nejnižší úrovni územní veřejné správy do budoucna neponechat pouze samosprávu. V takovém případě by ovšem muselo současně dojít k přesunu některých kompetencí z dosavadní přenesené do samostatné působnosti (volby do obecních zastupitelstev či výběr místních poplatků).

Ing. Jan Binek, PhDr. Iva Galvasová, GaREP, spol. s r. o., JUDr. Stanislav Kadečka, PhD., Právnická fakulta MU Brno

TOPlist
TOPlist