Financování obcí stále v popředí zájmu
Sejde-li se několik starostů obcí, netrvá to dlouho a debata se stočí na problematiku financí. Většina představitelů samosprávy věnuje pozornost především na hledaní zdrojů, které potřebuje nezbytně pro zajištění rozvoje svých obcí a měst.
Někde je to nutná rekonstrukce inženýrských sítí, jinde chybí občanská či technická vybavenost, stávající zařízení vyžadují údržbu, opravy, rekonstrukce. Ani provozní a běžné náklady neklesají, trvalý růst cen materiálů a energií volá po modernizaci, a to vše stojí peníze, kterých se nedostává.
Zajímavé je, že volání po finančních zdrojích je slyšet od představitelů měst i venkova. Přitom jsme svědky toho, jak se krok za krokem mění tvář našich vesnic i vzhled městských domů a náměstí. Je to ovšem projev nejenom přístupu samosprávy, ale také odraz volného trhu, který dokázal vyřešit problémy, které plánovité hospodářství nikdy nemohlo zvládnout.
Vraťme se však k financování měst a obcí. Struktura jejich hospodaření je v hrubých rysech patrná z uvedené tabulky. Daňové příjmy jsou pro obce rozhodujícím zdrojem jejich příjmů (téměř 60 %), přičemž většinou platí, že čím menší obec, tím větší je podíl daňových příjmů na celkových příjmech.
Tab. 1: Hospodaření územních samosprávných celků -- srovnání predikce 2008 s očekávanou skutečností 2007 (mld. Kč)
| Ukazatel | Rok 2007 (očekávaná skutečnost) | Rok 2008 (predikce) | 2008/2007 | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Obce a Praha | DSO | Kraje | Reg. rady | Celkem | Obce a Praha | Dobr. svazky | Kraje | Reg. rady | Celkem | ÚSC celkem (%) | |
| Daňové příjmy* | 142,7 | - | 46,7 | 189,4 | 152,0 | 49,4 | 201,4 | 106,3 | |||
| Nedaňové příjmy | 23,0 | 0,6 | 3,1 | - | 26,7 | 23,0 | 0,6 | 3,3 | - | 26,9 | 100,8 |
| Kapitálové příjmy | 12,5 | 0,4 | 0,4 | - | 13,3 | 12,0 | 0,4 | 0,4 | - | 12,8 | 96,2 |
| Vlastní příjmy | 178,2 | 1,0 | 50,2 | - | 229,4 | 187,0 1,0 | 53,1 | - | 241,1 | 105,1 | |
| Neinvestiční dotace | 56,2 | 1,1 | 79,1 | 0,9 | 137,3 | 56,1 | 1,1 | 79,2 | 0,3 | 136,7 | 99,3 |
| Investiční dotace | 13,8 | 1,9 | 4,6 | 2,0 | 22,3 | 9,2 | 1,6 | 5,7 | 9,3 | 25,8 | 109,9 |
| Dotace celkem | 70,0 | 3,0 | 83,7 | 2,9 | 159,6 | 65,3 | 2,7 | 84,9 | 9,6 | 162,5 | 100,5 |
| Příjmy celkem | 248,2 | 4,0 | 133,9 | 2,9 | 389,0 | 252,3 | 3,7 | 138,0 | 9,6 | 403,6 | 103,3 |
| Běžné výdaje | 171,2 | 1,1 | 116,1 | 0,9 | 289,3 | 181,0 | 1,2 | 120,6 | 0,3 | 303,1 | 104,8 |
| Kapitálové výdaje | 79,5 | 3,3 | 18,8 | 2,0 | 103,6 | 73,4 | 2,9 | 18,9 | 9,3 | 104,5 | 99,1 |
| Výdaje celkem | 250,7 | 4,4 | 134,9 | 2,9 | 392,9 | 254,4 4,1 | 139,5 | 9,6 | 407,6 | 103,3 | |
| Saldo | -2,5 | -0,4 | -1,0 | - | -3,9 | -2,1 | -0,4 | -1,5 | - | -4,0 | x |
*) Daňové příjmy hlavního města Prahy obsahují i příjmy z titulu postavení města jako kraje
Daňové příjmy obcí v České republice jsou vlastně fixní neúčelovou dotací státu, která vedle dalších zdrojů pokrývá podstatnou část výdajů obecních rozpočtů. Obce vedle běžných výdajů potřebují zdroje na rozvojové záměry, které jsou finančně velmi nákladné. Proto snaha zajistit rozvoj každé obce a města vytváří tlak na růst příjmové části rozpočtu.
Zajištění dotačních prostředků, kterých je sice málo, ale mohou jednorázově uspokojit investiční potřeby, do značné míry záleží na individuálních schopnostech jednotlivých představitelů obcí a měst (aktuální objemy dotací viz tab. 2).
Tab. 2: Struktura dotací přijatých obcemi (mld. Kč)
| Rok 2007 (očekávaná skutečnost) | Rok 2008 (predikce) | |
|---|---|---|
| Neinvestiční přijaté dotace | 56,2 | 56,1 |
| Investiční přijaté dotace | 13,8 | 9,2 |
Rozpočtové určení daní
Nízká pravděpodobnost získání dotací je jen jedním z důvodů, proč se pozornost obcí soustředila na daňové příjmy a zákon o rozpočtovém určení daní (RUD). Dalším důvodem je již uvedený trvalý růst obecních výdajů, které obce nesou v důsledku úkolů plynoucích z řady mnohdy nesmyslných předpisů. To obecně vyvolává napětí v rozpočtech obcí. Posledním, nikoli však jediným důvodem, který uvedeme, je vývoj daňových příjmů.
Výnosy daní, které se rozdělují obcím, jsou stanoveny uvedeným zákonem RUD. Rozhodující část rozdělovaných prostředků tvoří sdílené daně, zejména daň z přidané hodnoty a určené daně z příjmů. Aktuální vývoj daňových příjmů rozhodných pro příjmy územní samosprávy ukazuje tabulka 3.
Tab. 3: Očekávaný vývoj daňových příjmů územní samosprávy (mld. Kč)
| Daňový příjem | Očekávaná skutečnost 2007 | Predikce 2008 | Rozdíl 2008--2007 | Index 2008/2007 (%) | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| kraje | obce | celkem | kraje | obce | celkem | kraje | obce | kraje | obce | |||
| Daň z přidané hodnoty | 21,2 | 48,9 | 70,1 | 24,3 | 56,0 | 80,3 | 3,1 | 7,1 | 114,6 | 114,5 | ||
| Daň z příjmů právnických osob | 14,2 | 38,1 | 52,3 | 15,3 | 41,0 | 56,3 | 1,1 | 2,9 | 107,7 | 107,6 | ||
| DPPO | 13,8 | 31,9 | 45,7 | 14,9 | 34,5 | 49,4 | 1,1 | 2,6 | 108,0 | 108,2 | ||
| DPPO placených obcemi | 0,4 | 6,6 | 6,6 | 0,4 | 6,5 | 6,9 | - | 0,3 | 100,0 | 104,8 | ||
| Daň z příjmů fyzických osob | 12,8 | 36,4 | 49,2 | 11,4 | 32,8 | 44,2 | -1,4 | -3,6 | 89,1 | 90,1 | ||
| DPFO zvl. sazba | 0,7 | 1,7 | 2,4 | 0,5 | 1,1 | 1,6 | -0,2 | -0,6 | 71,4 | 64,7 | ||
| Daň z podnikání | 0,9 | 6,9 | 7,8 | 0,8 | 6,7 | 7,5 | -0,1 | -0,2 | 88,9 | 97,1 | ||
| sdílená část | 0,9 | 2,0 | 2,9 | 0,8 | 2,0 | 2,8 | --0,1 | - | 88,9 | 100,0 | ||
| 30% lokálně | - | 4,9 | 4,9 | - | 4,7 | 4,7 | - | -0,2 | - | 95,9 | ||
| Daň ze záv. činnosti | 11,2 | 27,8 | 39,0 | 10,1 | 25,0 | 35,1 | -1,1 | 2,8 | 90,2 | 89,9 | ||
| sdílená část | 11,2 | 25,9 | 37,1 | 10,1 | 23,3 | 33,4 | -1,1 | -2,6 | 90,2 | 90,0 | ||
| 1,5% motivace | - | 1,9 | 1,9 | - | 1,7 | 1,7 | - | -0,2 | - | 89,5 | ||
| Daň z nemovitostí | - | 5,5 | 5,5 | - | 5,5 | 5,5 | - | - | - | 100,0 | ||
| Správní a místní poplatky | - | 6,9 | 6,9 | - | 7,2 | 7,2 | - | 0,3 | - | 104,3 | ||
| Poplatky za znečišťování | - | 5,4 | 5,4 | - | 5,4 | 5,4 | - | - | - | 100,0 | ||
| Daňové příjmy celkem | 48,2 | 141,2 | 189,4 | 51,0 | 147,9 | 198,9 | 2,8 | 6,7 | 105,8 | 104,7 | ||
Změna daňových zákonů, zejména zavedení společného zdanění manželů, způsobilo podstatný pokles daně z příjmu fyzických osob, což se negativně odrazilo v rozpočtech obcí. Tempa růstu daňových příjmů, která se po zavedení RUD pohybovala ročně na úrovni 8 až 9 procent najednou poklesla na polovinu, v některých velikostních kategoriích stagnovala a v řadě obcí (zejména malých) došlo k absolutnímu snížení daňových příjmů.
To byla zřejmě poslední pověstná kapka, která vedla ke změně zákona o rozpočtovém určení daní. Nutno dodat, že diskuze o jeho novelizaci probíhala několik let a vycházela především z kritiky velkého počtu velikostních kategorií obcí a příslušných koeficientů, které vedly ke skokové změně daňových příjmů obce při přechodu z jedné kategorie do druhé. Představitelé malých obcí hovořili o daňové diskriminaci a záležitost byla dvakrát předmětem ústavní stížnosti a žaloby Evropskému soudu pro lidská práva ve Štrasburku.
Novelizaci zákona napomohla i první etapa ekonomické reformy, kterou vláda předložila parlamentu ve formě zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů. Změny budou mít rovněž dopad do obecních rozpočtů, což vedlo k urychlenému přijetí nového RUD. Jak je již známo, novela nabyla účinnost od letošního 1. ledna. Základní kritérium počtu obyvatel je modifikováno, má váhu 94 % a doplnila se nová kritéria celkové výměry obce a prostého počtu obyvatel obce, která mají doplňující charakter a váhu 3 %. Zvýšil se základní podíl obcí na sdílených daních z 20,59 % na 21,40 %. Toto zvýšení přineslo do rozpočtu obcí celkem cca 4,7 mld. Kč a dotklo se všech velikostních kategorií mimo čtyři největší města.
Tab. 4: Reformní dopady do rozpočtů obcí (mld. Kč)
| Rok | 2008 | 2009 | 2010 |
|---|---|---|---|
| Reforma veřejných financí | 0,8 | -5,1 | -10,4 |
| Navýšení RUD (21,4%) | 4,6 | 4,8 | 4,9 |
| Rozpočty obcí | 5,4 | -0,3 | -5,5 |
Pracovní skupina
V současné době působí na Ministerstvu financí pracovní skupina tvořená odborníky z resortu, doplněná představiteli Parlamentu, Senátu a také zástupci obcí a měst (SMO i SMS). Pracovní jednání, která probíhají jednou měsíčně vede přímo ministr financí nebo jeho náměstek Eduard Janota, odpovědný za Jejím cílem je připravit nový zákon o rozpočtovém určení daní, který by zohledňoval potřeby územních samosprávných celků. Zároveň by zákon měl být výsledkem politické shody tak, aby do budoucna byla zajištěna stabilita systému, a tím finanční jistota pro územní rozpočty.
V rámci pracovní skupiny bylo rovněž dohodnuto, že nezávislým subjektem bude provedena podrobná analýza financování výkonu státní správy a samosprávy v území, která poskytne množství relevantních dat pro přípravu nového zákona RUD, ale i pro případnou modifikaci systému financování státní správy, aby oba systémy byly konzistentní.
Analýza, kterou pravděpodobně provedou vybraná akademická pracoviště, bude muset odpovědět na řadu otázek.
Především by měla potvrdit, zda stávající systém financování územní státní správy a samosprávy odpovídá potřebám územních samosprávných celků, případně zda je ho nutno modifikovat a jakým způsobem. Zejména půjde o to, jaká kritéria přerozdělování mají největší význam, jaká je jejich důležitost (váha), a která eventuální kritéria by bylo vhodné do systému zapracovat. Měla by se zkoumat progresivita daňových příjmů v modelu přerozdělování sdílených daní a stanovit, zda zachovávat selektivní přístup ke čtyřem největším městům.
Dále by měl zpracovatel analýzy naznačit, jak by měl vypadat kvalitativně nový systém rozpočtového určení pro případ, že modifikace stávajícího modelu neobstojí. V této souvislosti by bylo vhodné porovnání s evropskými systémy a implementovat vhodné návrhy.
V rámci šetření bude vhodné rovněž posoudit úlohu krajů a jejich schopnost v současném systému rozhodovat a řešit vlastní priority, případně financovat krajský rozpočet.
Smyslem analýzy by nemělo být suplování politických rozhodnutí, ale posouzení modelů a přístupů, které obsahují posílení motivačních prvků či změnu spektra sdílených daní by mohlo být důležitým hlediskem při návrhu konečného řešení.
Závěrem
Při celkovém počtu 6250 obcí v České republice se bude velmi složitě hledat optimální model jejich financování. Každá obec má své specifické podmínky dané historickým vývojem, aktuálním ekonomickým a sociálním postavením i demografickými a geografickými podmínkami. Odborníci by však měli dát politikům potřebné podklady k rozhodování. Nakolik se to podaří ukáže čas.