Královéhradecký kraj – zkušenosti s přezkumem hospodaření měst a obcí
V Královéhradeckém kraji je v současné době celkem 448 měst a obcí a 51 dobrovolných svazků obcí (DSO). Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření, dává územní samosprávě možnost volby, zda o přezkoumání svého hospodaření požádají příslušný krajský úřad nebo zadají přezkum soukromé auditorské firmě.
Přezkoumání svého hospodaření za rok 2006 si u krajského úřadu zadalo 416 územních samosprávných celků (ÚSC) a 39 DSO, tedy 91,37 % z jejich celkového počtu. Pouze 31 měst a obcí a 12 DSO podalo informaci, že si přezkum zadalo u externího auditora.
Systémový přístup
Tento příznivý postoj měst a obcí k přezkoumávání prováděnému krajským úřadem není pouze důsledkem jeho ekonomické výhodnosti pro obce, ale plyne do jisté míry z přístupu kraje k jeho provádění. Ten spočívá v tom, že úřad všem subjektům, jako součást přezkoumávání i mimo ně, formou zodpovídání dotazů soustavně poskytujeme podrobnou a komplexní metodickou pomoc. Cílem je vytvořit v rámci kraje prostředí, aby územní samosprávné celky, zejména nejmenší obce, měly možnost splnit všechny povinnosti dle zákona. Především jde o vedení účetnictví tak, aby obce mohly dosáhnout přezkoumání svého hospodaření bez zjištění závažných nedostatků.
Tomuto cíli se podřídil i systém provádění dílčích přezkoumávání. Dle zákona č. 420/2004 Sb. je kraj povinen provést dílčí přezkoumání u těch obcí, jejichž počet obyvatel je vyšší než 800 nebo v rámci svého hospodaření provozují hospodářskou činnost. V zájmu předcházení nedostatkům jsme v kraji rozhodli vykonávat dílčí přezkoumání pokud možno u všech přezkoumávaných subjektů. Tím mají všechny obce srovnatelné podmínky a mají možnost řadu nedostatků odstranit ještě před koncem účetního období a před zpracováním účetní závěrky, což příznivě ovlivní i celkový výsledek a závěr přezkoumání.
Na zastupitelstvech a řídících orgánech jednotlivých přezkoumávaných subjektů závisí, jak se zjištěnými nedostatky naloží, jaké si z nich vezmou ponaučení a jaké úsilí vyvinou k jejich odstranění a nápravě.
Na základě dlouholetých zkušeností je možno konstatovat, že většina představitelů územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí zaujímá ke kontrolním zjištěním pozitivní přístup, spojený se snahou odstranit nedostatky v co nejkratším termínu. Jen ve zcela výjimečných případech se setkáváme s tím, že starostové obcí se cítí zjištěním nedostatků dotčeni a hledají cesty k tomu, jak výsledek přezkoumání zvrátit popř. nějak obejít. To mnohdy stojí daleko větší úsilí než vlastní náprava nedostatků.
Nedostatky inventarizace
Nejčastější nedostatky přetrvávají v provádění a vlastním dokladování inventarizací majetku a závazků. Řádné provedení a nezpochybnitelné dokladování inventarizace je jedním ze základních předpokladů průkaznosti vedeného účetnictví a účetní závěrky.
Inventarizace často není prováděna úplným způsobem a v předepsaném rozsahu. Často je opomíjena inventura pohledávek, závazků, nedokončených investic a nehmotného majetku. Pravidelně zjišťujeme také nedostatky v provedení inventarizace pozemků a nemovitého majetku obcí (formální a nedůsledný přístup). Jediný spolehlivý postup, jak zjistit skutečné stavy nemovitého majetku a zejména pozemků pro jejich porovnání s evidencí a stavy jednotlivých majetkových účtů, musí bezpodmínečně vycházet z úplných a aktuálních výpisů z listů vlastnictví. Ten si obec ke dni provádění inventarizace vyžádá u příslušného katastrálního úřadu. Pouze porovnáním s touto dokumentací lze zjistit, zda evidence vedená obcí a z ní vycházející účetní stavy jsou úplné a správné. Včetně toho, zda na tomto majetku neváznou případná zástavní práva.
Obce uzavírají zástavní smlouvy na svůj majetek převážně z důvodu ručení za přijaté úvěry. Přitom často již obec má svůj úvěr splacen, zástavní právo však je v listu vlastnictví dále vedeno. Je povinností příslušných funkcionářů či pracovníků obcí, postarat se o to, aby po splnění závazku krytého zástavní smlouvou byla tato skutečnost z listu vlastnického vymazána.
Dalším nedostatkem inventarizací je skutečnost, že jejich dokladování nemá požadovanou úroveň. Skutečné stavy majetku nejsou v inventárních soupisech vedeny se všemi náležitostmi zákona o účetnictví (§ 29 a 30). Tím je průkaznost celé inventarizace zpochybnitelná.
Chybné účetnictví a vnitřní kontrola
V menší míře se vyskytují případy chybného účetnictví a používání nesprávných účetních postupů. Některé obce chybně účtují o nákupu a vlastnictví podílových listů jako o termínovaných vkladech. Tento postup je nesprávný a v rozporu s příslušným účetním standardem. Musí se o nich účtovat jako o cenných papírech včetně proúčtování změn jejich reálné hodnoty.
Nově se vyskytly nedostatky ve stanovení výše odměn funkcionářů ÚSC, a to v souvislosti s termínem konání komunálních voleb. V mnoha případech nedošlo v návaznosti na zánik mandátu předchozího zastupitelstva ke krácení odměn jeho členů. Docházelo i k některým chybám při schvalování nových odměn. Nejednalo se však o chyby úmyslné, většinou pramenily z nepochopení příslušných právních předpisů.
Řídící finanční kontrola pode zákona se příslušnými funkcionáři ÚSC a DSO často provádí pouze formálně. To může vyvolat i vznik situace, která vede až k podání trestního oznámení.
Přezkoumávání hospodaření v žádném případě nenahrazuje funkci vnitřního kontrolního systému a výkon řídící finanční kontroly. Naopak, pokud je určenou osobou potvrzeno na účetním dokladu provedení řídící finanční kontroly, tzn. příkazcem operace a správcem rozpočtu, mohl by kontrolor již takovýto uskutečněný výdaj apriori považovat za správný a oprávněný. Právě řídící finanční kontrola prováděná ještě před samotným uskutečněním výdajů a souvisejících účetních operací je z celého systému finančních kontrol nejdůležitější. Je totiž prováděna osobami, které jsou se systémem daného subjektu dokonale obeznámeni a z titulu své funkce by měli i znát strukturu a rozložení uskutečňovaných výdajů. Navíc probíhá ještě před uskutečněním výdajů, tedy před vznikem případného problému, nikoli ex post, jak je tomu u vnějších kontrol. Je vždy lepší vzniku případných problémů předcházet, než je řešit následně. Starostové nesou plnou odpovědnost za hospodaření obcí. Na důsledné provádění řídící finanční kontroly je proto nutné klást maximální důraz.
Závěrem je třeba zdůraznit povinnost dodržování lhůt, zejména při žádání o přezkoumání hospodaření u krajského úřadu, popř. podání informace o tom, že si obec zadá přezkum auditorovi, o uzavření smlouvy s auditorem a o přijatých opatřeních k nápravě chyb a nedostatků uvedených ve zprávě o výsledku přezkoumání.