Zařadíme spotřební daně do systému výnosů RUD uzemním celkům?

Odborná veřejnost v současnosti analyzuje systém rozpočtového určení daní (dále jen RUD) územním samosprávným celkům. Bylo pojmenováno množství nedostatků nebo diskutabilních prvků nynější úpravy, jejichž změna by stála přinejmenším za zvážení.

V souvislosti s reformou veřejných financí se objevilo několik nových návrhů, které se snaží o nápravu některých chyb stávajícího RUD a nikdo dnes nepochybuje, že změny jsou nezbytné. Zásadní je vládní návrh, zpracovaný ministerstvem financí a návrh opoziční sociální demokracie. Ostatní sice výrazně přispívají do diskuse, ale jejich realizace pravděpodobně nenalezne reálnou podporu (například tzv. Zlínská výzva).

Kdy jindy tedy debatovat o změnách v nastavení rozpočtového určení než nyní. Z různých jednání je přitom vidět, že RUD v platné podobě není příliš srozumitelné široké veřejnosti, ale s podivem také těm, jichž se přímo týká.

Zahrnutí spotřebních daní

Nebudu se tentokrát vůbec zabývat výpočty konkrétních podílů jednotlivých obcí na sdílených daních, ani velikostními kategoriemi resp. jejich koeficienty, ale celkovou skladbou sdílených daní. Žádný z relevantních návrhů totiž neobsahuje zásadní úpravy podílů obcí a krajů na sdílených daních. Průlomovým je do jisté míry návrh ČSSD, který zahrnuje, mimo jiné, alespoň malou část spotřebních daní mezi sdílené daně. Jeho aplikací však nebude dosaženo kýženého výsledku, protože ČSSD navrhuje využít pouze 3 % z výnosu spotřebních daní.

Bylo by však zajímavé dovést tento návrh až do konce tím, že by součástí sdílených daní byly celkové výnosy spotřebních daní. Takové úpravy by byly vždy na úkor státního rozpočtu, a tudíž těžko prosaditelné. Proto by musely být zároveň doprovázeny snížením podílů na ostatních sdílených daních tak, aby tato opatření byla rozpočtově neutrální pro všechny složky veřejných rozpočtů.

Nynější zákon o rozpočtovém určení daní územním samosprávným celkům vychází především z následujících sdílených daní: daň z příjmů fyzických osob, daň z příjmů právnických osob a daň z přidané hodnoty. Zákon také stanoví příslušný procentní podíl pro obce případně pro kraje. Za výlučnou (svěřenou) daň pro obce zákon považuje daň z nemovitostí.

Všechny tři sdílené daně (DPFO, DPPO, DPH) patří k nejvýnosnějším, ale ve svém souhrnu jsou velmi výnosné také daně spotřební. Stálo by za úvahu, aby se na výnosech všech typů daní s nejvyššími daňovými výnosy podílely jednotně nastavenými procenty jak státní rozpočet, tak rozpočty obcí a rozpočty krajů.

Čeho bychom uvedenou změnou dosáhli? Již by nemohla nastat situace z roku 2006, kdy novelizace daňových zákonů (institut společného zdanění manželů, snížení nejnižší daňové sazby na 12 % a další úpravy) vedla k výrazně nižším výnosům daně z příjmů fyzických osob, což podstatně snížilo očekávané příjmy územních rozpočtů, zejména menších obcí.

Tento pokles územních rozpočtů nebyl ani zdaleka dorovnán vyššími výnosy ostatních sdílených daní. Naopak stát, který s určitým poklesem výnosů z DPFO počítal, kompenzoval očekávané výpadky daňových příjmů zvýšením spotřebních daní, jejichž výnosy však plynou výlučně do státního rozpočtu. Došlo tedy k rozdílnému vývoji daňových příjmů státního rozpočtu a daňových příjmů územních rozpočtů.

Pokud by byly spotřební daně součástí sdílených daní, pak by byl vývoj územních rozpočtů naprosto shodný s vývojem státního rozpočtu. Všechny rozpočty by tedy "dýchaly" stejným tempem a případné budoucí úpravy daňových sazeb fiskálně nejvýznamnějších daní by znamenaly shodné dopady na všechny články soustavy veřejných rozpočtů. Tato tzv. koexistence všech součástí rozpočtové soustavy by měla být v zájmu státu, krajů i obcí.

Podíl na sdílených daních

Aby byl vývoj veřejných rozpočtů stejný, bylo by nutné stanovit také jednotné procento pro podíly jednotlivých rozpočtů na výnosech výše uvedených čtyř daní. Velice by se zpřehlednil systém a zároveň by byla zajištěna uvedená rozpočtová koexistence. Nutností je již zmíněná rozpočtová neutralita ke všem stupňům rozpočtů, tedy aby žádný z nich na této úpravě neprodělal.

Na základě čísel schváleného rozpočtu 2007 lze velmi zjednodušeně vypočíst, kolik by tato procenta mohla činit. Chci upozornit, že tento výpočet je orientační a vyžadoval by pravděpodobně hlubší analýzu (viz tabulka 1 a 2).

Tab. 1: Daňové výnosy dle státního rozpočtu 2007 (mld. Kč)

Výnosy čtyř rozpočtově nejvýznamnějších daní pro státní rozpočet, rozpočty krajů a rozpočty obcí podle schváleného státního rozpočtu na rok 2007.

Tab. 2: Zahrnutí spotřebních daní do sdílených daní (mld. Kč) a orientační podíly veřejných rozpočtů v rámci RUD (%)

Orientační výpočet případných podílů veřejných rozpočtů na sdílených daních, při zahrnutí výnosů spotřebních daní tak, aby dopad na jednotlivé stupně byl rozpočtově neutrální. Výpočet vychází z čísel schváleného státního rozpočtu na rok 2007.

Poslední řádek druhé tabulky ukazuje, kolik by přibližně mohlo činit jednotné procento pro stanovení podílu státního rozpočtu, rozpočtů krajů a rozpočtů obcí tak, aby se nezměnil celkový výnos ze souhrnu sdílených daní pro jednotlivé stupně. Pokud by byly spotřební daně do skladby sdílených daní zahrnuty, pak by mohl podíl pro rozpočty obcí činit 19,28 % a rozpočty krajů 8,04 % z výnosu DPFO, DPPO, DPH a spotřebních daní.

Závěrem

Tento článek je pouze akademickým náhledem na možné úpravy rozpočtového určení daní. Proč však tuto variantu nezvážit, když by mohla narovnat vzájemné vazby mezi státním rozpočtem a územními rozpočty, a zároveň napravit jejich narušenou koexistenci? Bude záležet na přístupu vlády a ministerstva financí, zda se pokusí alespoň o rámcový výpočet a také analýzu případných překážek, které by mohly stát tomuto teoretickému návrhu v cestě.

JUDr. Martin Netolický, student doktorského studia PrF MU; autor se dlouhodobě zabývá financováním územních samospráv