Zákon, který předběhl dobu?

Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) provedlo v průběhu měsíce dubna 2007 rozsáhlé šetření mezi poskytovateli sociálních služeb. Cílem bylo zjistit, jakým způsobem se naplňují předpokládané příjmy poskytovatelů sociálních služeb a nakolik jsou státem dotované služby využívány uživateli příspěvku na péči. Průzkum, jehož výsledky lze přiměřeně aplikovat i na situaci v ostatních krajích, přinesl zajímavá zjištění.

Vyplněné dotazníky odevzdalo celkem 89 % oslovených poskytovatelů sociálních služeb. Šlo o organizace, které uspěly v dotačním řízení Ministerstva práce a sociálních věcí pro rok 2007. Údaje o objemu vyplaceného příspěvku na péči byly čerpány od obecních úřadů obcí s rozšířenou působností. Další informace získal Pardubický kraj během svého vlastního dotačního řízení, jehož závěrečná část byla vedena formou individuálních pohovorů s jednotlivými poskytovateli služeb. Údaje analýzy MPSV a zkušenosti poskytovatelů poskytují poměrně ucelený obraz o stavu sociálních služeb necelého půl roku po nabytí účinnosti nového zákona.

Na území Pardubického kraje bylo evidováno 8712 příjemců příspěvků na péči (kraj má 505 tisíc obyvatel), přičemž nejčastěji jim byl přiznán stupeň I (v cca 40 % případů). Počet příjemců se bude jistě zvyšovat, protože pověřené úřady hlásí vysoký počet nově podaných žádostí. Mnohdy jde přitom o osoby, které jsou na sociální službě prokazatelně závislé (např. obyvatelé rezidenčních zařízení). Jedním z nejzávažnějších zjištění analýzy je údaj o způsobu využití této nové sociální dávky, zřízené účelově pro úhradu nákladů na sociální služby. Ze stávajících příjemců příspěvku pouze necelých 30 % (2423 osob) využívá příspěvek na úhradu nákladů sociálních služeb. V této skupině navíc více než třetina uživatelů kombinuje nákup sociálních služeb s péči v rodině.

Mezi těmi, kdo příspěvek na úhradu služby nevyužívají je jistě mnoho těch, kteří potřebou službu získávají díky péči svých blízkých. Jedním z hlavních záměrů zákona bylo podpořit právě tyto odpovědné rodiny. Je však nepochybné, že značná část z objemu vyplacených příspěvků na péči končí mimo systém sociálních služeb a stala se pro některé rodiny dávkou na zvýšení životního standardu. Je samozřejmě otázkou, zda má na tomto "přilepšení" podíl i samotný příjemce příspěvku, tj. postižený či starý člověk.

Tlak na dotace

Na stranu druhou se mezi stávajícími uživateli služeb nalézá velké množství osob, které dosud příspěvek nepobírají. Zvlášť markantní je to u pečovatelské služby, která vykazuje 73 % klientů bez zařazení do stupně závislosti, přičemž dalších 16 % uživatelů dostává nejnižší příspěvek, tj. 2000 korun měsíčně.

Ještě hůře jsou na tom centra denních služeb (79 % klientů bez příspěvku). Poněkud lepší situace je u pobytových zařízení (u domovů pro seniory je bez stupně závislosti 35 % klientů, v domovech se zvláštním režimem 40 % a mezi obyvateli domovů pro osoby se zdravotním postižením dokonce pouhých 8 % klientů). Nejvyšší podíl příjemců příspěvku pak vykazují služby osobní asistence (78 % klientů má příspěvek na péči, nejčastěji ve III. stupni závislosti), denní a týdenní stacionáře (96 %, resp. 81 % uživatelů s přiznaným příspěvkem).

Situace, kdy velká část klientů má k dispozici prostředky na nákup sociálních služeb, ale tuto možnost nevyužívá a zároveň velká část stávajících uživatelů služeb žádný příspěvek na péči nepobírá, vytváří enormní tlak na poskytovatele služeb a potažmo také na dotace z veřejných rozpočtů. Dotace zůstávají i nadále hlavním zdrojem financování, zejména u nestátních neziskových organizací (kryjí celkem 64 % nákladů na služby). Zákon přitom uvažuje, že po určitém přechodném období se úhrady od klientů stanou hlavním zdrojem financování a míra dotací se bude postupně snižovat. Zřejmě nejohroženější skupinou se stávají terénní sociální služby, zejména služba pečovatelská. Očekávání spojená s novým zákonem přitom byla zcela opačná. Vytvořením finančního prostoru pro udržení handicapovaného člověka v jeho přirozeném prostředí -- rodině -- měl nastat rozvoj těchto služeb. Tím by se zároveň snížil nápor uchazečů o umístění v pobytových zařízeních.

Jednotliví poskytovatelé stejného druhu služby navíc mají často velmi rozdílné podmínky -- "městské" organizace s vysokou kumulací klientů na jednom místě jsou mnohem efektivnější než služby venkovské, které stráví mnoho času dopravou za klientem. Tyto náklady však klient nehradí (pro všechny typy poskytovatelů služby platí jednotná maximální hodinová sazba). Kraje venkovského charakteru se proto potýkají s problémem zajistit pro obyvatele venkovských oblastí potřebné služby (v Pardubickém kraji z celkového počtu 451 obcí má 377 obcí, tj. 83 %, méně než 1000 obyvatel).

Komplikace z nečekané strany

Náklady na služby přitom v souvislosti s přijetím zákona výrazně stoupají. Mzdy pracovníků se v tomto odvětví dlouhodobě pohybují hluboko pod republikovým průměrem (u terénních služeb jde mnohdy o mzdy minimální). Zákon stanovil pravidla pro poskytování služby (standardy kvality) a nezbytné kvalifikační předpoklady pracovníků, které se však nečekaně staly jednou z hlavním komplikací při povinné registraci poskytovatelů služeb. Tzv. pracovníci sociálních služeb (§ 116), tedy ti, kdo vykonávají přímou péči, musí projít akreditovaným kvalifikačním kurzem. Tato podmínka je (vedle bezúhonnosti) nepřekročitelná a všichni poskytovatelů služeb jí musí u všech svých zaměstnanců prokázat do 30. června 2007, kdy končí přechodné období pro poskytování sociálních služeb bez registrace. Míst v akreditovaných kurzech je bohužel velký nedostatek, pro zaměstnavatele navíc znamenají zvýšené náklady (úhrady kurzu, mzda pracovníka v době školení atd.).

Mnozí poskytovatelé jsou navíc nuceni nově přijímat také sociální pracovníky (§ 109 zákona) pro sociální šetření, sociálně právní poradenství a další odborné činnosti. Jejich odbornou způsobilostí je vysokoškolské vzdělání v oboru zaměřeném na sociální práci (u jiného typu vysokoškolského vzdělání pětiletá praxe a absolvování akreditovaného kurzu), případně absolvování tříleté vyšší odborné školy s tímto zaměřením. Mnozí pracovníci v sociální oblasti vystudovali v polovině 90. let vyšší odborné školy, toto nástavbové studium však bylo pouze dvouleté, takže podmínku pro výkon povolání sociálního pracovníka nesplňují.

Obecný záměr zákona je samozřejmě správný. Klient si službu hradí, měl by mít proto jistotu, že tato služba bude kvalitní a kvalifikovaná. Opomenutí přechodného období pro doplnění kvalifikací by však při striktním dodržování zákona mohlo systém částečně paralyzovat, nehledě na to, že kvalifikovanější pracovníci budou oprávněně požadovat vyšší platové ohodnocení.

Nutná novelizace zákona č. 108/2006 Sb.

Nový zákon o sociálních službách znovu poukázal na znepokojivý stav české legislativy. Ukazuje se, že při současné komplikovanosti a nepřehlednosti českého právního řádu je takřka vyloučeno připravit zásadní zákon, který by se neocitl přímo v kolizi s desítkami dalších právních předpisů. Předmětem novel (po již předložené novele budou jistě následovat další) proto bude postupné odstraňování těchto nejasností.

Diskutuje se však i o určité korekci v nastavení systému. Především je nutno zpřísnit způsob výplaty a skutečné využití příspěvku na sociální péči. Je nepochybné, že tyto snahy narazí na odpor organizací zdravotně postižených. Pokud by však výše popsaný vývoj pokračoval, obrátil by se proti zájmům klientů služeb, především v podobě výrazného omezení či zániku některých služeb. Toto riziko je vysoké především u poskytovatelů z řad nestátních neziskových organizací, které dnes vedle obecních zařízení tvoří hlavní oporu terénních sociálních služeb.

V úvahu připadají například poukázky či moderní řešení formou čipových karet -- ostatně o této alternativě se hovořilo již při přípravě zákona. Tehdy převážil názor na velmi liberální, hotovostní způsob výplaty příspěvku. Klientům, kteří chtějí skutečně použít příspěvek na úhradu služeb je v podstatě lhostejné, zda tuto úhradu budou provádět hotovostí nebo poukazy. Jedinou, ale zřejmě početnou skupinou, která by byla případnou změnou způsobu vyplacení příspěvku negativně postižena (vyjma osob, které novou dávku zneužívají) jsou rodiny, které řádně pečují o svého člena, aniž přitom využívají pomoci sociálních služeb. Pro ně by bylo nutno použít například metodu zpětného proplacení poukazu, každopádně by však šlo o určité administrativní zatížení. Úspory z příspěvků, které dnes mizí mimo systém, by však bylo možno zároveň využít pro revizi výše příspěvku u jednotlivých stupňů závislosti a případné posílení nejvyššího, IV. stupně.

Převod na kraje

Vedle zmíněných kvalifikační předpokladů, které lze řešit poměrně jednoduše ustanovením o prodloužení přechodného období, budou další předmětem novelizace dotační řízení. Autoři novely z Ministerstva práce a sociálních věcí předpokládají převod dotačního řízení na kraje. Hlavním rizikem podobných převodů kompetencí je omezení objemu financí, zejména dochází-li k němu v době probíhajících úsporných opatření. Převod dotačního řízení má však i nesporné klady -- řízení by bylo možno zjednodušit, posouzení žádostí bude provádět orgán s vyšší znalostí potřeb (kraje povinně zpracovávají střednědobé plány rozvoje sociální služeb). Převodem do samostatné působnosti krajů se navíc otevírá cesta k víceletému financování, se kterým státní rozpočet logicky neumí pracovat. I zde se však ozývají nesouhlasné hlasy pramenící zejména z obavy, že kraje díky získaným prostředků budou financovat přednostně zařízení, která sami zřizují, a teprve zbytek rozdělí mezi obce a nestátní neziskové organizace. Ani stávající systém, kdy ministerstvo při počtu několika tisíc žádostí může jen velmi těžko provádět korekce v doporučení krajů, však nemůže tomuto způsob rozdělení dotací efektivně zabránit. Většina krajů navíc doplnila státním prostředky vlastními zdroji a vypisovala svá grantová řízení.

Převodem dotačního řízení na kraje se mohou objevit regionální rozdíly v přístupech k jednotlivým typům poskytovatelů. Zvýhodňovat dlouhodobě jednu skupinu poskytovatelů je však krátkozraké, fungující systém sociální péče se bez obcí (obecních zařízení) a nestátních neziskových organizací neobejde.

Tab. 1. Počet služeb, struktura uživatelů a jejich podíl na financování služby (vybrané údaje z analýzy sociálních služeb v Pardubickém kraji k 15. 4. 2007)

Zdroj: dotazníky poskytnuté poskytovateli služeb Ministerstvu práce a sociálních věcí

Závěrem

Rostoucí výdaje, velká míra finančních prostředků, které se ocitají zcela mimo systém, ohrožení služeb příliš přísnými kvalifikačními požadavky -- při tomto výčtu by se mohlo zdát, že zákon o sociálních službách je další nepovedenou právní normou. Opak je pravdou. Základní principy zákona jsou jistě správné, ať jde o větší svobodu klientů, zrovnoprávnění všech typů poskytovatelů sociálních služeb nebo tlak na vyšší kvalitu. Uvedení těchto principů v život však naráží na různé mentální bariéry, zažité praxe a je především velmi nákladné. Zejména v otázce hotovostní výplaty příspěvku na péči zřejmě zákon předběhl svojí dobu.

Z těchto důvodů je nutná urychlená novelizace zákona. Dílčí úpravy jsou již připraveny a projednány vládou. Přestože jde v mnoha ohledech o technickou novelu zákona, byla zařazena do "zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů". Osud této nezbytné úpravy je tak spojen s osudem celé reformy veřejných financí.