Vnitřní kontrolní systémy v územních samosprávných celcích

Složitost řízení a kontroly vyžaduje integrovaný promyšlený přístup a plnění žádoucích cílů efektivity, hospodárnosti a účelnosti. V soukromé sféře jsou to základní podmínky úspěšného podnikání. Tím spíše to musí platit v oblasti veřejných financí, jejichž významnou částí je sféra územní samosprávy -- krajů a obcí.

Rostoucí objem činností přináší větší rozsah a složitost organizačního uspořádání a to vše staví před veřejné rozpočty opakovaně požadavek na zavedení moderních způsobů finančního řízení a zvládání souvisejících rizik. Proto i jejich kontrola musí být založena na zcela nových principech. Potřeba kvalitních dobře organizovaných vnitřních kontrolních systémů je tedy vyvolána zejména vnitřní potřebou každé jednotky, i když souvisí se změnami, kterými prochází celá společnost.

Ucelené vnitřní kontrolní systémy se začaly budovat na základě požadavků stanovených zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole (dále jen ZoFK). Za krátkou dobu své existence je jejich průběžné vytváření doprovázeno jistými rozpaky a řadou nesprávností. Přitom je dostatek důkazů odpovědného přístupu vedení měst i krajů k vytváření příznivého kontrolního prostředí.

Úlohy a cíle

Kontrolním prostředím je myšlen jak celkový vztah všech subjektů k řídícím a kontrolním mechanismům v daném celospolečenském prostředí, tak celkový postoj, informovanost a činnost statutárních orgánů a dalších článků řízení. Jde o kontrolu a její význam vně i uvnitř dané hospodářské jednotky. Prostředí, v němž řízení a kontrola probíhá, má vliv na efektivnost činnosti a může výrazně podpořit konkrétní řídící postupy formou zpětné vazby.

I když kontrolní prostředí samo o sobě není pro zajištění efektivního fungování vnitřních kontrolních systémů dostačující, jeví se jako podmínka základní.

Organizovaný vnitřní kontrolní systém je funkcí uplatňovaného způsobu řízení. Je to zároveň proces, uskutečňovaný příslušnými řídícími orgány, vedoucími pracovníky organizace a dalšími osobami. Mezi jeho nejvýznamnější úkoly patří poskytovat přiměřenou jistotu při naplňování cílů v těchto základních kategoriích:

• efektivnost a účinnost všech operací při respektování zákonných podmínek,
• minimalizace a předcházení rizikům,
• spolehlivost finančního výkaznictví a dalších zdrojů informací a dat.

Zkvalitnění kontrolních systémů vyžaduje hlubší zamyšlení nad nutnou změnou přístupu. Zdokonalované vnitřní procesy jsou jedinečným prostředkem pro dosažení cílů, stanovených zákonem o kontrole. Fungování a hladký průběh reálných procesů hospodářské jednotce -- v územním samosprávném celku -- vyžaduje jejich potřebné nastavení. Prostřednictvím nástrojů je třeba logicky uspořádat a popsat činnosti, ukazatele, parametry, zdroje, kompetence a odpovědnosti, které vedou k efektivní přeměně všech vstupů na výstupy. Podmínkou fungování vnitřních kontrolních systémů je nastolení potřebných režimů a procesů, které budou účinným nástrojem pro realizaci předběžné, průběžné i následné kontroly (finančních) operací podle daných principů.

Výstavba systému a časté závady

Práce na výstavbě kontrolního systému předpokládá vždy :

• provedení analýzy současného stavu,
• vyhodnocení a určení slabých míst v dosavadní praxi,
• zavedení nápravných opatření a nových užitečných postupů.

Při vstupní analýze je třeba hledat odpovědi na otázky:

• jaké má poslání vnitřní kontrolní systém obecně i v rozpočtu,
• jaký má význam má pro uspořádání činností dané hospodářské jednotky,
• co je předmětem a jak je prováděna řídící kontrola,
• jaký význam je přikládán řízení a zvládání rizik,
• jaká je úloha řídící kontroly při stanovení vhodných politik -- finanční, rozpočtová, územní apod.,
• jaká je úloha vnitřních systémů při propojení finančních a nefinančních procesů,
• jak je stanoven rozsah a obsah vnitřních směrnic vzhledem k rozsahu činností v jednotce,
• participace jednotlivých řídících složek na kontrole,
• co vnitřní kontrolní měří a sleduje

Vnitřní kontrolní systém budovaný podle zákona o finanční kontrole a v souladu s mezinárodními standardy bude především nástrojem spolehlivé, okamžité zpětné vazby na všech řídících stupních a v jednotlivých etapách prováděcích činností.

Při zavádění řídící kontroly v rámci vnitřních kontrolních systémů dochází nejčastěji k následujícím závadám:

• při definování vlastních vnitřních systémů jednotky -- kraje, obce, není stanoven jejich rozsah a obsazení
• není stanoven forma a obsah vnitřních předpisů, chybí definice náležitosti potřebné dokumentace,
• není stanoven způsob monitorování, údržby a zlepšování,
• nejsou zajištěny požadavky vlastního rozpočtového procesu,
• chybí popisy vnitřních provozních režimů,
• je zjišťována nedostatečná segregace činností, povinností a úkolů. Ta je prováděná s ohledem na osoby, nikoliv na potřeby organizačního členění a popisy pracovních míst,
• formálně stanovené kompetence a odpovědnosti neodpovídají daným pravomocím, mnohdy nejsou v souladu se statuty a organizačními řády, ani zákonnými předpisy,
• popisy neodpovídají skutečnosti, nejsou archivovány a aktualizovány,
• popisy činností jsou ve vazbě na způsobilost pracovníků zcela nadbytečné, stejné popisy se opakují v různých dokumentech a nejsou mezi sebou kompatibilní,
• jmenované osoby nejsou se svými kompetencemi a odpovědnostmi prokazatelně seznámeny, mnohdy se s nimi ani neztotožňují,
• kontrola prováděná prostřednictvím jmenovaných (vedoucích) pracovníků není dokumentována,
• dokumentace pro dílčí způsob řízení (např. směrnice o oběhu dokladů) bývá značně rozsáhlá a často nepopisuje reálné procesy jednotky,
• jako aktuální podklady slouží zastaralé, částečně neplatné výtisky.

Předpoklady pro nápravu

Náročné požadavky předpokládají jistou změnu přístupu k řízení obsahu finančních procesů a jejich kontroly. Především se předpokládá jistá změna chování lidského faktoru. Problém je opakovaně spatřován ve vzájemné komunikaci mezi volenými a jmenovanými orgány a následně, mezi prvně jmenovanými a zaměstnanci obce. Nejenže nehovoří stejným jazykem, ale někdy vzbuzují pochyby, zda se dívají na tentýž svět. Odpovídající řídící systém a nastavení určitých, předem stanovených a projednaných pravidel v rámci opakovaně probíhající diskuse, může napomáhat k odbourání dlouhodobě vytvářených bariér a přispět ke zkvalitnění komunikace mezi těmito funkčními místy. Stanovená pravidla je třeba zveřejnit a k jejich plnění prokazatelně odpovědné osoby zavázat.

Vyšší kontrolní systémy

Zjištěné nedostatky a možný způsob jejich nápravy nachází svůj výraz v "Akčních plánech" či nových "Koncepcích rozvoje kontrolních a řídících systémů". Při zohlednění potřebných hledisek dochází i k úpravám a vývoji v samotných hospodářských jednotkách. Je třeba zdůraznit, že v kontrolním prostředí subjektů veřejného sektoru působí jak formální, tak neformální pravidla, která ovlivňují postupy úředníků veřejné správy a samosprávy.

Mnohdy převažují právě neformální pravidla, která vycházejí z vlivu širších kulturních a ekonomických faktorů. Právě ta mohou být zdrojem nežádoucích zakonservovaných postupů, v důsledku kterých, doznávají řídící a kontrolní systémy veřejné správy subjekty veřejného sektoru potřebných změn jen velmi pozvolna.

V souvislosti s Evropskou integrací dochází k intenzivnímu rozvoji mezinárodních aktivit zaměřených na potřebné kroky ke zlepšení efektivní redistribuce a alokace peněžních prostředků a jejich toků. Centrem pozornosti se čím dále stává právě sféra veřejných financí, kde zaznamenáváme dynamický rozvoj. Sílí potřeba posílit otevřenost veřejných rozpočtů, hospodárnost, efektivnost a účelnosti hospodaření s veřejnými zdroji.

V orgánech a organizacích veřejného sektoru sílí snahy po zavádění měřítek úspornosti, záběru služby, výkonnosti apod. Požadavek na urychlenou výstavbu řídících a auditních systémů byl již jednou zákonem o finanční kontrole stanoven a je průběžně ve veřejném sektoru sledován a hodnocen. V rámci těchto aktivit jsou prováděny analýzy dosavadního stavu a prověřovány nastavené kontrolní mechanismy. Dosavadní kontrolní systémy se dávají do souvislosti s celkovou charakteristikou kontrolního prostředí.

Integrované systémy

Důvěryhodnost nakládání s veřejnými prostředky je zásadním momentem pro důvěru veřejnosti v úroveň správy veřejných financí jako celku. Proto se hledají cesty pro integrované systémy, které by zvládaly náročné úlohy. Sílící tendence jsou nově spojované s vývojem účinného koncepčního rámce, který je označován, dnes již vžitou zkratkou "PIFC" -- Publik International Financial Control. Systém PIFC tvoří tři základní prvky, a to systém finančního řízení a kontroly, systém interního auditu a centrální harmonizace obou těchto systémů. Obecným cílem systému PIFC je zabezpečit, aby vzájemné vztahy všech subjektů veřejného sektoru, uplatňované metody a používané postupy zajistily využití spravovaných veřejných prostředků v souladu se schválenými záměry a cíli.

Zároveň je třeba zajistit soulad s příslušnou legislativou. Dalším požadavkem je zásada řádné správy, transparentnost, výkonnost a úspornost, a to včetně spolehlivosti, integrity, včasnosti a úplnosti informací podávaných o výše uvedených skutečnostech těchto subjektů. I když zákon o finanční kontrole ve veřejné správě umožňuje pokračovat v práci na dalším zkvalitňování vnitřních systémů, je třeba v návaznosti na průběžné změny vnitřního a vnějšího prostředí počítat i s jeho revizí včetně navazujících předpisů.

Volba přístupu

Úloha vnitřních kontrolních systémů je v moderních řídících systémech nezastupitelná a proto je třeba:

• pokračovat ve výstavbě a organizaci odpovídajících řídících a kontrolních systémů,
• aktualizovat, zkvalitnit a upravit systémy stávající.

Obvyklé prvky vnitřních kontrolních systémů tvoří určitý praktický rámec. Jejich uspořádaní v účelné kombinaci umožní, aby vytvořený systém plnil žádoucí standard.

Výstavba dokonalých systémů je dlouhodobější záležitostí. Úspěch záměru spočívá v postupné aplikaci potřebných kroků a volbě přístupů. Vyžaduje přesné chápání a soustředěné úsilí všech zainteresovaných složek.

I když je vedoucí organizace odpovědný za vybudování a organizaci vnitřních kontrolních systémů, participace ostatních se nejen předpokládá, ale i vyžaduje.

Analýza zhruba pěti let účinnosti zákona o finanční kontrole potvrzuje, že bylo ve výstavbě vnitřních kontrolních systémů v subjektech veřejného sektoru dosaženo jen dílčích úspěchů. Uplatnily se některé systémové změny (např. orientace na řízení a zvládání rizik). Současně jsou však mnohdy prosazovány jen formální a administrativní přístupy, bez skutečného zaměření na obsah. Potvrzují to i roční rozbory zpráv z územních samosprávných celků, zpracované Centrální harmonizační jednotkou Ministerstva financí.

Z uvedených důvodů je potřeba se nad danou problematikou opakovaně zamýšlet. Správně vnitřně skloubený kontrolní systém umožní stanovení a popis klíčových míst tzv. vnitřních kontrolních uzlů. Ty fungují jako klíčové vazby, na jejichž účinnosti spočívá spolehlivost a efektivnost celého systému. Porucha v jednom uzlovém bodě může znamenat přerušení účinné zpětné vazby a následně selhání celého systému.

Integrovaný přístup

Integrovaný přístup může snížit existenci takových rizik.

Výsledkem integrovaného přístupu je:

• dynamicky vytvářený systém stojící na předpokladu záměrného jednání, kdy přijaté rozhodnutí vede buď k úpravě žádoucího stavu nebo se průběh činnosti uvádí v soulad se žádoucím stavem,
• latentní kontrola, přítomná ve vnitřních kontrolních uzlech, která zároveň plní požadavek sebekontroly.

V rámci integrovaného přístupu je třeba si uvědomovat následující charakteristiky:

• vnitřní kontrola je cesta k cíli, nikoli cíl sám o sobě.
• vnitřní kontrolu uskutečňují lidé na všech úrovních organizace.
• vnitřní kontrola nejsou jen manuály a formuláře, i když k zajištění procesů se předpokládá zveřejnění (vyhlášení) formou ucelené dokumentace.
• vnitřní kontrola poskytuje jen přiměřenou, nikoli absolutní jistotu,míra spolehlivosti je závislá na celkově příznivém kontrolním prostředí .
• vnitřní kontrola (organizovaná jako horizontální a vertikální) je předpokladem pro dosahování cílů
• soustava zpětných vazeb spočívá také v přijetí údajů, jejichž pravdivost musí být ověřena, nemělo by se jednat o nepřesné, neúplné, zkreslené informace.

Závěrem

Správa veřejných financí se vlivem existujících a nově vznikajících procesů stává obtížnější. Proto nelze uplatňovat zjednodušená pravidla. Závaznou povinnost změny přístupu podtrhuje existence právního rámce a reálná ekonomická situace. Obojí vyvolává potřebu výstavby odpovídajících funkčních vnitřních řídících a kontrolních systémů či zlepšení funkcí dosavadních vnitřních systémů, nebo jejich náhrady dokonalejšími systémy.

Při zachování racionálního přístupu vnitřní kontrolní systém napomáhá odpovědným pracovníkům (voleným i jmenovaným) plnit povinnosti v rámci zákonem stanovených či realitou vyvolaných náročných požadavků.