První zkušenosti z nového systému financování sociální péče
Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, schválený velkou většinou parlamentu loni v březnu, má za sebou první tři měsíce života. Co tato průlomová právní úprava přinesla? Jsou poskytovatelé služeb, veřejná správa i samotní uživatelé připraveni na tak zásadní systémovou změnu?
Jak už se stalo v České republice pravidlem, ještě dříve, než zákon o sociálních službách vstoupil v účinnost, vyvolal požadavky na rychlou novelizaci. Jedním z hlavních důvodů je řada přesahů do dalších právních předpisů (oblast daní, sociálního a zdravotního pojištění, sociálních dávek atd.), které se nepodařilo během přípravy zákona vyjasnit. Je otázkou, zda při komplikovanosti a nepřehlednosti českého právního řádu je takový úkol vůbec splnitelný. Vedle těchto "dětských nemocí" zákona (tento příspěvek se jimi nezabývá, protože by několikanásobně přesáhly vymezený rozsah -- zájemce odkazuji na webovou stránku Ministerstva práce a sociálních věcí), se hlavní pozornost upírá na oblast financování.
Významným zdrojem příjmů pro poskytovatele služeb se mají stát úhrady od klientů, kteří pro tento účel pobírají příspěvek na péči. V tuto chvíli není kvantifikován republikový objem čerpání tohoto příspěvku, údaje z některých úřadů s rozšířenou působnosti hovoří o tom, že je tato nová sociální dávka čerpána v míře větší než se původně očekávalo. Hlavní riziko spočívá v tom, že ne vždy skončí tyto prostředky právě u poskytovatelů. Řadě rodin nový systém zcela jistě pomáhá řešit nelehkou situaci v péči o handicapovaného člena (u velmi těžce postižených vyžadujících celodenní péči příspěvek na úhradu všech potřebných služeb nestačí), někteří uživatelé však tuto ryze účelovou sociální dávku uchopili jako dobrou příležitost ke zvýšení životního standardu. U osob s nižší mírou závislosti jsou navíc tyto "úniky" prakticky nezjistitelné.
Vztah mezi klientem a poskytovatelem se převádí na smluvní, tedy obchodní bázi. I tato skutečnost narazila u části klientů na nepochopení ("dosud se za službu nemuselo platit skoro nic"), ale překvapivě také u některých poskytovatelů, zejména z řad nestátních neziskových organizací. Většina těchto subjektů vznikla jako dobrovolnické sdružení, hlavním motivem byla snaha pomáhat potřebným. Proto je pro některé pracovníky velmi nepříjemné "říkat si o peníze", zvláště narazí-li na negativní reakci u klientů. Odstranění těchto mentálních bariér bude vyžadovat určitý čas.
Rozdělení dotací
V této situaci jsou veřejné dotace stále velmi významným faktorem pro udržení sítě služeb. Zákon přinesl centrální rozhodování na Ministerstvo práce a sociálních věcí. Administraci převážně dělají kraje, ale několik pracovníků ministerstva musí posoudit přes 4000 žádostí o dotaci podle § 101 zákona.
Státní rozpočet vyčlenil na dotace 6,97 mld. Kč, celkový objem požadavků přesáhl 10 mld. Kč. Nově o dotace žádaly i obecní a krajská rezidenční zařízení, dosud financovaná především tzv. dotacemi na lůžko. Ve zprávě, které ministerstvo připravilo pro sněmovní výbor pro sociální politiku bylo konstatováno, že řada žádostí obsahovala nedostatky, zejména nedostatečný popis poskytované služby (např. u pečovatelských služeb), podhodnocené úhrady ze strany uživatelů, nebo naopak nadhodnocené výdaje (v řadě případů činil meziroční nárůst nákladů i více než 100 %). Poměr podpořených služeb je uveden v tab. 1.
Tabulka 1
| Skupina služby | Podpořeno | Nepodpořeno | Podíl podpořených | Dotace (tis. Kč) | Podíl na objemu dotací |
|---|---|---|---|---|---|
| Sociální péče | 1681 | 462 | 78 % | 5911 | 88 % |
| Sociální prevence | 1041 | 380 | 73 % | 594 | 9 % |
| Sociální poradenství | 312 | 168 | 65 % | 201 | 3 % |
| Celkem | 3034 | 1 010 | 75 % | 6706 | 100 % |
Zdroj MPSV
Velmi zajímavé údaje přináší srovnání mezi kraji. Struktura požadavků byla celkem obdobná, objem požadavků z oblasti služeb sociální péče se pohyboval mezi 87--90 %, služeb sociální prevence mezi 7--9 % a 2--4 % tvořily žádosti týkající se sociálního poradenství. Z této struktury vybočuje pouze Hlavní město Praha a Moravskoslezský kraj. Větší rozdíly mezi kraji vznikly v poměrech podpořených žádostí (viz tab. 2).
Tabulka 2
| Kraj | Míra vyhovění požadavku | Počet nepodpořených služeb | Celková dotace (mil. Kč) |
|---|---|---|---|
| Jihočeský | 61 % | 85 | 473 483 |
| Jihomoravský | 69 % | 45 | 586 709 |
| Karlovarský | 58 % | 47 | 188 653 |
| Královéhradecký | 67 % | 40 | 368 705 |
| Liberecký | 69 % | 36 | 301 854 |
| Moravskoslezský | 67 % | 146 | 773 406 |
| Olomoucký | 65 % | 87 | 537 233 |
| Pardubický | 57 % | 65 | 354 587 |
| Plzeňský | 73 % | 21 | 303 243 |
| Praha | 67 % | 104 | 496 133 |
| Středočeský | 63 % | 81 | 721 882 |
| Ústecký | 74 % | 63 | 604 118 |
| Vysočina | 74 % | 49 | 345 315 |
| Zlínský | 74 % | 88 | 512 648 |
| Služby celostátní působnosti | 54 % | 53 | 138 760 |
| Celkem | 66 % | 1 010 | 6 706 730 |
Zdroj MPSV
Rozhodující roli sehrál fakt, že ministerstvo při tvorbě tzv. směrných čísel objemu dotací pro jednotlivé kraje vycházelo ze "zvykových finančních toků". Pokud je reforma financování myšlena opravdu vážně, je pro další období tento postup nemyslitelný a bude nutno vycházet z objektivních kritérií, jako např. z počtu a struktury uživatelů příspěvku na péči u služeb sociální péče či z počtu a struktury obyvatel u sociálního poradenství (vycházíme-li z předpokladu, že každý z občanů by měl mít srovnatelný přístup k této bezplatné službě).
Problémy s náběhem úhrad od klientů a třetina nepodpořených žádostí (dotace na služby sociální péče se meziročně snížila o 22 %, celkově o více než 1,5 mld. Kč) vyvolaly ze strany poskytovatelů velký tlak na okamžité posílení dotací.
Potřebné úpravy
Ministerstvo se proto rozhodlo urychleně rozpustit rezervu ve výši 211 mil. Kč (mezi kraje byla rozdělena stejným klíčem jako předchozí dotace). Vlastními prostředky posílí dotace také řada krajů. Další velká revize míry státní podpory je plánována na druhé pololetí, poté co k 30. 6. skončí lhůta pro registraci stávajících poskytovatelů. V tu dobu budou k dispozici také relevantní údaje o míře čerpání příspěvku na péči. Podle původního předpokladu mělo letos do systému sociálních služeb díky příspěvku na péči plynout o 41 % více finančních prostředků, než v roce 2006. Objeví-li se velká disproporce (tj. příspěvek bude čerpán, ale neskončí u poskytovatelů a ti budou požadovat další dotace), bude legitimní zahájit diskusi o jiných formách výplaty příspěvku na péči. Dobrý systém financování je nezbytný pro modelování optimální sítě služeb. Je pravděpodobné, že některé služby zaniknou (což nový systém předpokládal), zánikem nepotřebných služeb však mělo dojít k vytvoření prostoru pro vznik služeb nových, skutečně potřebných. Další výdaje jsou spojené také s profesionalizací poskytovatelů, vyššími nároky na kvalitu péče a vzdělání zaměstnanců. Nezvládnuté finanční toky v systému by realizaci těchto záměrů výrazně ohrozily.
V současné době, kdy se očekává výrazné překročení plánovaného deficitu státního rozpočtu (v případě nepřijetí nutných opatření hovoří reálné odhady o 160--180 mld. Kč oproti plánovaným 91,3 mld. Kč), se finanční otázka stává hlavním limitem při debatách o nutné novelizaci zákona. Přes všechny potíže, které zavádění této změny provázejí, je nutno konstatovat, že "duch zákona" je dobrý. Legislativní úpravy by se proto měly zabývat především odstraněním nejasných pasáží, zajištěním vazeb na další zákony, změnou administrace dotací (převod na kraje) a bude-li opravdu nezbytné, i formou výplaty příspěvku na péči. Ostatní parametry zákona by měly zůstat v podstatě zachovány