Rozpočtové určení daní

Skupina 28 senátorů Senátu Parlamentu České republiky podala Ústavnímu soudu návrh na zrušení části zákona o rozpočtovém určení daní. Jak známo, je ekonomický dopad a význam tohoto zákona je obrovský, neboť alokuje významnou část veřejných financí a konkrétně stanovuje podíl veřejných rozpočtů na daňových výnosech a vymezuje, jak se na těchto výnosech podílejí rozpočty krajů, rozpočty obcí a Státní fond dopravní infrastruktury.

Tato záležitost se bytostně dotýká všech místních rozpočtů a bude bezesporu předmětem řady polemických názorů. Proto přinášíme čtenářům zkrácené znění senátorského návrhu, aby byl jasný jeho záměr, argumentace i cíl. Začínáme třetí částí návrhu, která popisuje současný legislativní stav.

Současný legislativní stav

Už v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona se uvádí, že cílem navrhovaného rozpočtového určení výnosů daní je zajistit fiskální dostatečnost jednotlivých úrovní rozpočtů územních samosprávných celků a zajistit spolu s ostatními příjmy pokrytí minimálních potřeb obcí a krajů. Stabilizovat financování území.

Důvodová zpráva k vládnímu návrhu tohoto zákona dále uvádí, že zákon je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a je v souladu s mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách podle čl. 10 Ústavy. Ve finančně ekonomickém rozboru pak důvodová zpráva uvádí: "Nelze připustit, aby do jednotlivých obcí byly výnosy daní alokovány plošně pouze poměrem počtu obyvatel obce na počtu obyvatel ČR. Došlo by tak k výraznému propadu ve zdrojích zejména magistrátních a velkých měst -- dopad by činil cca 15 mld. Kč. Ukázalo se, že v současnosti je jediným použitelným ukazatelem, na který je možno vázat výši příjmu obce, její velikost. Stanoveno bylo 14 velikostních kategorií... Byly vygenerovány koeficienty velikostních kategorií obcí. Nastavená výše příjmu oslabila nejmenší obce do 100 obyvatel. Tento přístup je velmi silným motivačním prvkem pro žádoucí slučování nejmenších obcí… Tímto systémem se zvýší daňové příjmy přibližně třem čtvrtinám obcí v ČR a sníží jedné čtvrtině."

Velikostní koeficienty

Při projednávání zákona se k problematice stanovení koeficientů velikostní kategorie obcí, stanovených obcím podle počtu obyvatel v obci a dle nich výše daňového příjmu na sdílených daních vyjadřoval Výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, který navrhl koeficienty jiné.

Schválené znění zákona, platné v současné podobě, uvádí v ustanovení § 4 odst. 2: "Každá obec se na uvedené procentní části celostátního hrubého výnosu daně podle odst. 1 písm. b) až f) podílí stanoveným procentem. Procento zveřejní Ministerstvo financí v dohodě s Českým statistickým úřadem vyhláškou, vydanou každoročně s účinností od 1. září běžného roku, a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel České republiky k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty velikostních kategorií obcí jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu."

Příloha č. 2 stanoví koeficienty velikostní kategorie obcí takto:

Rozpor s ústavním pořádkem

Navrhovatelé podávají tento svůj návrh s vědomím, že Ústavní soud při svém rozhodování posuzuje obsah zákona z hlediska jeho souladu s ústavními zákony. Navrhovatelé jsou si vědomi, že Listina základních práv a svobod, vyhlášená usnesením předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb. jako součást ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. (dále jen "Listina") opravňuje v čl. 11 odst. 5 stát k ukládání daní a poplatků na základě zákona. Daně jsou základním ekonomickým předpokladem fungování státu i územní samosprávy a nejvýznamnějším zdrojem veřejných rozpočtů. Je tedy především věcí státní moci, jak s daňovým výnosem naloží a jakým způsobem jej přerozdělí.

Návrh tedy především akceptuje zákon o rozpočtovém určení daní jako takový, plně chápe jeho potřebnost a význam, jakož i právo státní moci zákonodárné takovýto právní předpis o síle zákona vydat. Návrh polemizuje toliko s těmi ustanoveními zákona o rozpočtovém určení daní, která zavádějí koeficienty velikostní kategorie obcí, konkrétně tedy ustanovení § 4 odst. 2 a přílohy č. 2 zákona.

Důvody, ve kterých navrhovatelé spatřují rozpor citovaných jednotlivých ustanovení zákona o rozpočtovém určení daní, jsou tyto:

• Podle čl.1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v právech.
• Podle čl.4 Listiny meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
• Podle čl.8 Ústavy se zaručuje samospráva územních samosprávných celků.

Princip rovnosti

Pokud aplikujeme výše citovaná ustanovení, jež jsou součástí ústavního pořádku České republiky, na ustanovení zákona o rozpočtovém určení daní, která jsou předmětem tohoto návrhu, je především zřejmé, že dochází k porušení ústavně garantovaného principu rovnosti v právech dle čl.1 Listiny. Obce jsou územně samosprávné jednotky, základní územně samosprávné celky, na které se člení Česká republika (čl. 99 Ústavy). Podle čl. 100 odst. 1 jsou územní samosprávné celky územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Územní samosprávné celky jsou podle čl. 101 odst. 3 Ústavy veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.

Mají-li si být podle ústavního pořádku rovni v právech jednotliví lidé, platí tento princip nepochybně i na jejich společenství, tedy i na územní společenství občanů, kterými jsou obce. Je přirozené, že čím je společenství větší, tím větší bude jeho příjem i majetek, prostě proto, že počet obyvatel většího společenství představuje větší podíl na celkovém počtu obyvatel České republiky. Pokud ovšem tento přirozený princip je deformován jakýmisi uměle vytvořenými koeficienty, které větším společenstvím příjmy násobí a menším redukují, přirozený a ústavně garantovaný princip rovnosti je narušen.

Zásada přiměřenosti

Navrhovatelé jsou si samozřejmě vědomi, že rovnost v právech je kategorií relativní, jež vyžaduje odstranění nikoliv jakýchkoli, nýbrž pouze neodůvodněných rozdílů, a že z interpretace zásady rovnosti v právech a priori neplyne závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoliv právo. Pokud však s rozdílnými subjekty není ve srovnatelné situaci zacházeno stejně, je zapotřebí, aby pro to existovaly objektivní a rozumné důvody. Jestliže na základě úvahy zákonodárce dochází ke zvýhodnění jedněch subjektů na úkor druhých, v daném případě obcí větších na úkor malých, je zapotřebí zvýhodňující přístup zakotvit na objektivních a rozumných důvodech, které by ospravedlnily legitimitu takovéhoto počínání, a zároveň respektovat zásadu přiměřenosti.

Tak tomu ovšem v daném případě není. Na jednu stranu bylo cílem zákonodárce při přijetí zákona o rozpočtovém určení daní zajistit pokrytí minimálních potřeb obcí a krajů. Na straně druhé ovšem stanovením velikostních kategorií obcí státní moc vědomě akceleruje v podstatě likvidaci malých obcí. Přímo v důvodové zprávě k zákonu je (viz citace výše) uvedeno, že rozpočtové příjmy malých obcí se tímto způsobem (deformací pomocí velikostních koeficientů) sníží, což bude "silným motivačním prvkem" pro slučování obcí. Vláda České republiky jako vrcholný představitel státní exekutivy, která návrh zákona o rozpočtovém určení daní Parlamentu předložila, tedy takto formulovaným a důvodovou zprávou okomentovaným zákonem podniká přímý útok nikoliv pouze na ústavně garantovanou rovnost v právech, ale i na ústavně zaručenou samosprávu územních samosprávných celků, a na samotnou existenci menších územních společenství občanů (malých obcí). Tím je porušen i čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy.

Srovnatelnost podmínek

Přijatá právní úprava tak malým obcím nezaručuje dostatečný příjem, aby mohly plnit své funkce a aby zajistily svým občanům životní podmínky srovnatelné s většími městy. Tím podporuje nežádoucí migraci obyvatel do velkých měst a vylidňování venkova.

Dalším negativním jevem souvisejícím s aplikací zákona s koeficienty deformovanými příjmy obcí je umělé slučování obcí, jehož jediným cílem je "postup" k vyššímu koeficientu.

Konečně není výjimkou, zejména u obcí, kterým chybí jen relativně málo obyvatel k dosažení pásma vyššího koeficientu, že tyto obce lákají občany odkudkoliv, aby se v dané obci přihlásili jen formálně k pobytu, aby se tak opticky počet obyvatel obce zvýšil. Obce dokonce tuto poptávku po fiktivním navýšení počtu obyvatel inzerují a za přihlášení se k pobytu občany "uplácejí" peněžitými odměnami.

Je třeba uvést, že zákon o rozpočtovém určení daní upravuje i podíly krajů jako vyšších územně samosprávných celků na daních, při čemž výnosy daní určené pro kraje se mezi ně rozdělují tak, že jediným kritériem dělení příjmů je podíl počtu obyvatel kraje na počtu obyvatel České republiky.

Naproti tomu podíly obcí na daních určených pro rozpočty obcí stanovuje každoročně na základě zákonného zmocnění Ministerstvo financí vyhláškou na základě dohody s Českým statistickým úřadem, dle počtu obyvatel obce k počtu obyvatel České republiky k 1. 1. běžného roku, ovšem se současnou úpravou koeficientem velikostní kategorie obcí.

Návrh zrušení jednotlivých ustanovení zákona

Jak již bylo naznačeno, navrhovatelé se tímto návrhem domáhají zrušení pouze těch jednotlivých ustanovení zákona o rozpočtovém určení daní, která zavádějí koeficient velikostní kategorie obce. Těmito ustanoveními jsou § 4 odst. 2 a příloha č. 2 zákona o rozpočtovém určení daní. Svým návrhem navrhovatelé sledují cíl k otevření diskuse a posléze i legislativní úpravy tzv. "životního minima obce", tj. zákonné garantování takových rozpočtových příjmů, které by zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající životní podmínky i obyvatelům menších obcí.

Navrhovatelé si jsou vědomi, že Ústavní soud nemá v rámci dělby moci oprávnění zákony vytvářet, měnit a přizpůsobovat, a že tato působnost přísluší výlučně moci zákonodárné. Ústavní soud nemůže ani vypuštěním určitých slov měnit smysl zákonné úpravy, jeho ingerence do platných právních předpisů se omezuje pouze na derogaci norem, které jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Vzhledem k tomu, že navrhovatelé předpokládají a očekávají, že pokud Ústavní soud podanému návrhu vyhoví, bude nutné přijmout novelizaci zákona o rozpočtovém určení daní a vymezit v ní nově pravidla pro výpočet podílu obce na celostátním hrubém výnosu příslušných daní, navrhují, při zachování zákonného zmocnění Ministerstvu financí ke stanovení procentních podílů obcí vyhláškou platnou pro příslušný běžný rok, aby Ústavní soud účinnost nálezu přiměřeně odložil. Vzhledem k tomu, že prováděcí vyhláška se každoročně vydává s účinností k 1. 9. běžného roku, navrhuje se účinnost nálezu k 31. 5. 2007, aby měl zákonodárce časový prostor k přijetí novelizace zákona, na jehož základě bude vydána následná vyhláška Ministerstva financí.

Návrh nálezu Ústavního soudu

Na základě shora uvedených skutečností navrhovatelé navrhují, aby Ústavní soud vydal tento nález:

Část ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, znějící "a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel České republiky k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty velikostních kategorií obcí jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu.", a celá Příloha č. 2 k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, se zrušují dnem 31. 5. 2007.