Právní nebo politický problém?

Návrh na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 a Přílohy č. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů byl skupinou senátorů předložen na základě iniciativy skupiny malých obcí ze Zlínského kraje.

Na úvod můžeme říci, že návrh na zrušení části zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR splňuje všechny formální požadavky dané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

Cílem navrhovatelů je dosáhnout "zrušení pouze těch jednotlivých ustanovení zákona o rozpočtovém určení daní, která zavádějí koeficient velikostní kategorie obce". Jde konkrétně o ustanovení § 4 odst. 2 a přílohy č. 2 zákona o rozpočtovém určení daní. Jedná se tedy o tolik kritizované koeficienty velikostních kategorií obcí. Podle navrhovatelů by mělo k zrušení uvedených ustanovení dojít dnem 31. 5. 2007, aby tak zákonodárná moc získala dostatek času, na přípravu nového přerozdělování prostředků z vybraných daní.

Argumenty návrhu

Navrhovatelé se v zásadě dovolávají tří rozporů s Ústavou a Listinou základních práv a svobod (viz text návrhu na předchozích stranách).

Základní argumentace navrhovatelů tedy vychází z tvrzení, že pokud si jsou lidé rovni v právech, musí si stejnou měrou (odvozeně od práva jednotlivce) být v právech rovny také jednotlivé obce, protože ty se, mimo jiné, jakožto územní společenství občanů skládají právě z určitého množství občanů. Předkladatelé přímo v textu návrhu na zrušení části zákona uvádějí: "Mají-li si být podle ústavního pořádku rovni v právech jednotliví lidé, platí tento princip nepochybně i na jejich společenství, tedy i na územní společenství občanů, kterými jsou obce."

Návrh tak bez jakékoliv další argumentace vychází z předpokladu, že právo na samosprávu se neodvíjí (pouze) od Ústavy a příslušných zákonů nebo mezinárodních smluv, nýbrž (také) od součtu individuálních práv jednotlivých obyvatel žijících na území obce. Takováto argumentace však není přijatelná, což přiznávají sami navrhovatelé a v následujícím odstavci svá předcházející tvrzení relativizují: "Navrhovatelé jsou si samozřejmě vědomi, že rovnost v právech je kategorií relativní, jež vyžaduje odstranění nikoliv jakýchkoliv, nýbrž pouze neodůvodněných rozdílů, a že z interpretace zásady rovnosti v právech a priori neplyne závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoliv právo."

Hospodářská nerovnost

Navíc nerovnost v hospodářské základně obcí není dána jen koeficienty velikosti obcí v zákoně o rozpočtovém určení daní. Existují například značné rozdíly v majetku obcí, který je zdrojem jejich příjmů. Řada obcí má na svém území provozovny velkých podniků, díky nimž získávají do svého rozpočtu určitou částku finančních prostředků za každého zaměstnance pracujícího na území obce. Mezi obcemi jsou také výrazné rozdíly v územní velikosti a nikoho nenapadne se dovolávat rovnosti v právech na stejně velké území obce.

Mezi jednotlivými obcemi jsou také značné rozdíly na výdajové straně rozpočtů, které se odvíjí od různé občanské vybavenosti. Jsou rozdíly v klimatických podmínkách, některé obce řeší různé sociálními problémy. Jistě si každý najde množství dalších dílčích nerovností mezi obcemi.

Navrhovatelé se v odůvodnění návrhu dopouštějí také drobné nepřesnosti, když uvádějí že jediným kriteriem pro přerozdělován prostředků mezi jednotlivé kraje je podíl počtu obyvatel kraje na počtu obyvatel České republiky. Kraje se na sdílených daních nepodílejí podle počtu obyvatel nýbrž zákonem pevně stanovým procentem, do kterého je zahrnuto daleko více kriterií než jen poměr počtu obyvatel. Důležitou roli tam hraje také rozpoloha nebo počet obcí určité velikosti v kraji.

Protiargumenty

V dosavadní rozhodovací praxi Ústavního soudu není znám obdobný návrh řešení, jaké předkládá skupina senátorů v tomto případě. Nelze však pominout fakt, že zejména při rozhodování o zrušení zákona nebo jeho části podle čl. 87 odst. 1 písm. a) jsou nálezy Ústavního soudu velice zdrženlivé a musí jít opravdu o zcela zásadní a naprosto zřetelný rozpor zákona nebo jeho části s Ústavou, aby nálezem Ústavní soud rozhodl o zrušení zákona nebo jeho části.

V případě zákona o rozpočtovém určení daní jde v zásadě o stanovení systému přerozdělování neúčelových dotací. Zákonem je dán způsob rozdělování finančních prostředků obcím a to pomocí dvou kritérií, počet obyvatel a velikostní kategorie obce. Jde tedy o "dotační" politiku státu a stejným způsobem by mohly být prostředky každoročně přidělovány prostřednictvím státního rozpočtu. Pokud by Ústavní soud přistoupil na tento argument a zrušil tuto část systému financování obcí z důvodu nerovnosti, jak by se asi musel vypořádat s přerozdělováním investičních datací ze státního rozpočtu, které se bez jakéhokoliv zákonného klíče rozdělují mnoha obcím?

Proti návrhu svědčí i skutečnost, že napadený systém přerozdělování finančních prostředků není znám pouze v České republice, ale také v zahraničí (např. Rakousko). Připomínám, že Ústavní soud má ve sporných případech tendenci přihlížet ve svých odůvodněních také k ústavním zvyklostem z našeho kulturního okruhu.

Právní úprava fungování územní samosprávy zná jiné a můžeme říct daleko zřetelnější možné rozpory s Ústavou. Jako příklad můžeme uvést existenci územně členěných statutárních měst, které jsou výraznou a Ústavou nepředpokládanou nerovností v jinak zdánlivě rovném postavení obcí.

Politické řešení

Vzhledem k výše uvedenému nepředpokládám, že by Ústavní soud návrhu na zrušení části zákona vyhověl. Velice bude záležet na textu odůvodnění Ústavního soudu. Pokud bude odůvodnění zamítavého nálezu výrazně kritické k současné podobě zákona o rozpočtovém určení daní, lze toto kritické hodnocení použít pro politickou argumentaci ve prospěch přípravy novely tohoto zákona. V případě nekritického odůvodnění zamítnutí návrhu na zrušení části zákona, by mohl být podpořen hlas těch, kteří o novelizaci tohoto zákona neusilují.

Osobně předpokládám kritické vyznění odůvodnění zamítavého nálezu Ústavního soudu. Části odůvodnění lze použít při politických tlacích na diskusi o novele zákona o rozpočtovém určení daní. Závěrem však musím konstatovat, že řešení problému jednotlivých velikostních kategorií v zákoně o rozpočtovém určení daní není v rovině právní, nýbrž v rovině politické.