K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Veřejné osvětlení – součást bezpečného dopravního prostoru

Základní zásady činnosti správních orgánů v novém správním řádu II.

(II. část)

Datum: 26. 6. 2006, zdroj: OF 2/2006, rubrika: Reforma veřejné správy

Správní řád, který nabyl účinnosti počátkem letošního roku, je stále středem pozornosti úředníků na všech stupních veřejné správy. Vedle dotazů z praxe se snažíme vysvětlit i některé základní principy nové právní úpravy. Po první části přinášíme popis dalších základních zásad činnosti správních orgánů, jak je formuluje zákon č. 500/2004 Sb.

Zásada nestranného a objektivního postupu (§ 2 odst. 4)

Druhou zásadou obsaženou v § 2 odst.4 je zásada nestranného a objektivního postupu správního orgánu v každém jednotlivém případě. Správní orgán podle tohoto ustanovení dbá na to, aby přijaté řešení odpovídalo okolnostem konkrétního případu. Stejně jako ostatní základní zásady činnosti správních orgánů nelze ani tuto chápat izolovaně od ostatních, zásada nestranného přístupu souvisí zejména se zásadou tzv. legitimního očekávání (či oprávněné důvěry v právo) obsaženou rovněž v § 2 odst. 4 a se zásadou materiální pravdy (§ 3). Rovněž v § 7 odst. 1 je stanoveno, že správní orgán postupuje vůči dotčeným osobám nestranně, což znamená, že nesmí dotčeným osobám (nebo některým z nich) nadržovat ani je znevýhodňovat.

Každý případ, který správní orgán řeší je svým způsobem jedinečný a jeho řešení musí vždy vycházet z konkrétních okolností tohoto případu a podkladů zjištěných v souladu s ustanovením § 3, resp. dalšími ustanoveními správního řádu. Současně však postup správního orgánu musí splňovat požadavek předvídatelnosti, tzn. že rozhodovací praxe správního orgánu musí vykazovat maximální možnou míru stability. Požadavek, aby přijaté řešení odpovídalo okolnostem daného případu, znamená, že musí jít o okolnosti co možná nejobjektivněji zjištěné a zhodnocené. Nejde tedy jen o subjektivní přesvědčení správního orgánu, ale takové řešení, které obstojí při nezávislém posouzení.

Zásada legitimního očekávání (§ 2 odst. 4)

Poslední zásadou obsaženou v § 2 odst. 4 je zásada legitimního očekávání (lze ji též charakterizovat jako zásadu oprávněné důvěry v právo), která úzce souvisí se zásadou nestranného (objektivního) rozhodování každé věci. I když je každá věc, kterou správní orgán řeší v nějakém aspektu jedinečná, lze mezi rozhodovanými případy nalézt mnohdy řadu společných znaků. Zásada legitimního očekávání vychází z toho, že rozhodl-li správní orgán určitou věc za určitých podmínek určitým způsobem (např. výjimka z obecných technických požadavků na výstavbu podle § 138a stavebního zákona), měl by všechny další obdobné případy rozhodovat způsobem stejným nebo obdobným, tedy jinými slovy předvídatelně.

To neznamená, že by např. všechny stavební úřady v celé republice byly zavázány postupovat podle toho, jak ve stejné nebo obdobné věci rozhodl kterýkoliv jiný stavební úřad. Takový přístup by znamenal zavedení precedenčního systému práva. Nic takového ovšem z daného ustanovení správního řádu nevyplývá a takový přístup by si vyžádal mnohem rozsáhlejší zásahy do právního systému. Zásada legitimního očekávání se vztahuje vždy k jednomu a témuž správnímu orgánu.

Limitovaná úvaha

Zásada legitimního očekávání má význam zejména v těch případech, kdy je správnímu orgánu svěřena pravomoc rozhodovat např. o udělování výjimek z určitého právního pravidla (na vydání určitého rozhodnutí takzvaně "není právní nárok"). I když zákony používají zpravidla obratu "správní orgán může", neznamená to, že by správní orgán nebyl ve své úvaze ničím limitován a nejde tedy o "absolutní" ničím nevázanou volnou úvahu.

Ničím neomezené správní uvážení orgánu veřejné moci by nezbytně vykazovalo znaky možné svévole veřejné moci. Proto je v samotném principu právního státu (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) obsažena mimo jiné zásada legitimního očekávání. Adresátům veřejné správy dává nárok na to, aby správní orgán rozhodl i v jejich případě způsobem předvídatelným na základě jeho předchozích rozhodnutí ve stejných nebo obdobných věcech. Případně aby svůj postup a způsob rozhodnutí řádně odůvodnil racionálními argumenty, které obstojí zejména z hlediska základních zásad obsažených v ustanoveních Ústavy a Listiny.

Ústavní soud k tomu uvádí (IV. ÚS 690/01), že "ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. l Ústavy ČR). Jeho nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Tato předvídatelnost postupu je vyjádřením maximy, na základě níž se lze v demokratickém právním státě spolehnout na to, že ve své důvěře v platné právo nikdo nebude zklamán. Pouze takto předvídatelné chování naplňuje v praxi fungování materiálně chápaného demokratického právního státu a vylučuje prostor pro případnou svévoli".

Zásada materiální pravdy (§ 3)

Zásada tzv. materiální pravdy, tedy zásada vztahující se k určení rozsahu, v jakém (a jakým) správní orgán zjišťuje skutečnosti nutné pro provedení úkonu v určité věci. Podle předchozího správního řádu muselo správní rozhodnutí vycházet ze "spolehlivě zjištěného stavu věci" a "přesného a úplného zjištění skutečného stavu věci".

Předchozí právní úprava si tedy sama vnitřně odporovala, když pro zjišťování podkladů pro rozhodnutí stanovila ve dvou ustanoveních odlišná pravidla. Zatímco první ustanovení se blíží 3 nového správního řádu, druhý požadavek chce na správním orgánu (zcela nerealisticky) nalezení objektivní pravdy, což je nejen de iure, ale i de facto nemožné.

V novém správním řádu je zásada tzv.materiální pravdy formulována jednak obecně v 3, a jednak konkrétně pro správní řízení (§ 50, § 141 odst. 4, § 142 odst. 3, § 143 odst. 2 nebo § 150 odst. 1, 2 a 5. Nový správní řád se inspiroval zejména klasickou definicí zásady materiální pravdy obsaženou již ve vládním nařízení z roku 1928 o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů, který stanovil že úřad "hledí k tomu, aby řízením byl zjištěn stav věci směrodatný pro rozhodnutí".

Obecné vymezení

Obecně platí, že nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a současně v takovém rozsahu, aby úkon správního orgánu byl z obsahového hlediska v souladu se zásadami, které se promítají do vlastního obsahu správních aktů. Ani takto formulovaná zásada materiální pravdy nezbavuje správní orgán povinnosti opatřovat si z úřední povinnosti podklady zejména pro rozhodnutí, zjišťovat všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu a v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, zjistit i bez návrhu všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena (§ 50 odst. 2 a 3 správního řádu).

Zákon v souvislosti se zásadou materiální pravdy obecně stanoví, že podklady pro vydání rozhodnutí opatřuje správní orgán (§ 50). Tomu odpovídá i § 6, podle kterého správní orgán vyžaduje podklady od dotčené osoby jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis. Správní řád nicméně současně v § 50 připouští, aby na požádání opatřil podklady pro vydání rozhodnutí sám účastník řízení.

Jak konkrétně má být naplněna zásada materiální pravdy ve správním řízení, stanoví správní řád zejména v § 50 odst. 3. Podle něj je správní orgán především povinen zjistit všechny okolnosti, důležité pro ochranu veřejného zájmu. Nejde o nějaký všeobecný veřejný zájem, ale o jednotlivé dílčí veřejné zájmy, které se dotýkají předmětu správního řízení.

Zúžené vymezení zásady

Poněkud užším způsobem je zásada materiální pravdy formulována ve sporném řízení (§ 141 odst. 4), které se však od klasického "vyšetřovacího" správního řízení v mnohém odlišuje. Správní orgán vychází z důkazů, které byly účastníky navrženy. Nepostačují-li navržené důkazy ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné.

Zásada materiální pravdy, tedy rozsah a způsob zjišťování podkladů pro rozhodnutí, tak jak je vymezen v § 50, je poněkud zúžen rovněž v § 143 a § 150. Podle § 143 je předpokladem uložení povinnosti na místě zjištění stavu věci. Podle 150 může správní orgán vydat příkaz, považuje-li skutkové zjištění za dostatečné s tím, že jediným podkladem pro vydání příkazu může být kontrolní protokol pořízený podle zvláštního zákona (zákon o státní kontrole) týmž správním orgánem, který je věcně a místně příslušný ke správnímu řízení.

Ještě užším způsobem je zásada materiální pravdy vymezena v § 150 odst. 5 upravujícím tzv. vydání příkazu na místě (nelze směšovat s řízením na místě), kdy platí, že je-li účastník přítomen a plně uzná důvody vydání příkazu, považuje se stav věci za prokázaný, tedy stav věci se pro účely vydání rozhodnutí považuje za prokázaný na základě prohlášení účastníka řízení, kterému má být příkazem uložena povinnost.

Zásada veřejné správy jako služby veřejnosti (§ 4 odst. 1)

Toto ustanovení definuje veřejnou správu jako službu veřejnosti. Ani v tomto případě (stejně jako u ostatních základních zásad) nejde o princip zcela nový, který by vyplýval teprve z nového správního řádu. Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy platí již od 1. 1. 1993, že státní moc slouží všem občanům, a i když ustanovení mluví pouze o státní moci, vztahuje se na veškerou veřejnou moc. Jak tu, kterou vykonávají přímo státní orgány tak i tu, která je zákonem nebo na základě zákona delegována na nestátní subjekty.

Zásada veřejné správy jako služby, která tak jako ostatní základní zásady prostupuje celým zákonem a měla by být stejně jako ostatní základní zásady kritériem pro aplikaci (nejen) správního řádu, je konkretizována v dalších ustanoveních zákona. A to jak v samotných základních zásadách (§ 4 odst. 2 až 4 nebo § 6 odst. 1 a 2), tak i v jednotlivých částech upravujících postupy správních orgánů.

Konkrétní příklady

Tak např. podle § 12 platí, že dojde-li podání správnímu orgánu, který není věcně nebo místně příslušný, bezodkladně je usnesením postoupí příslušnému správnímu orgánu a současně o tom uvědomí toho, kdo podání učinil. Podle § 26 odst.1 musí být úřední deska neustále veřejně přístupná a navíc se její obsah zveřejňuje způsobem umožňujícím dálkový přístup. Podle § 37 odst. 3 platí, že nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu (podobně § 42 odst. 2). Podle § 42 je správní orgán za určitých podmínek povinen sdělit tomu, kdo dal podnět k zahájení řízení z moci úřední, jak s tímto podnětem naložil (podobně § 78 odst. 1 a § 94 odst. 1) atd.

Nevhodné chování úředních osob

Veřejná správa není anonymní těleso, má-li tedy platit, že veřejná správa je službou veřejnosti, musí být tato zásada uváděna v život konkrétními osobami, které ve správních orgánech veřejnou správu vykonávají. Ustanovení zavazující každou osobu, která plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, chovat se k dotčeným osobám zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc, patří svou povahou do určité míry do kodexu upravujícího postavení veřejných úředníků, i přesto však není zcela samoúčelné.

V samotném správním řádu s ním souvisí především ustanovení § 175 upravující vyřizování (některých) stížností, tedy takových stížností, které souvisejí s činností (působností) správních orgánů, jejíž výkon se řídí ustanoveními správního řádu. Dotčené osoby, tedy osoby, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (§ 2 odst. 3), mají právo obracet se na správní orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu, neposkytuje-li tento zákon jiný prostředek ochrany.

Oním "nevhodným chováním úředních osob" je zejména takové chování, které je v rozporu s § 4 odst. 1 věta druhá. Důsledky nevhodného chování úředních osob nicméně nelze redukovat jen na § 175. Např. podle § 38 odst. 3 věta první má být nevidomým osobám, které se chtějí seznámit s obsahem spisu (např. za účelem vyjádření se k podkladům rozhodnutí -- § 36 odst. 3) obsah spisu přečten, tedy přečten úřední osobou. Porušení tohoto ustanovení už by znamenalo procesní vadu, která by mohla mít za následek zrušení rozhodnutí ve věci.

Správní řád se v tomto ustanovení stýká s právními úpravami regulujícími postavení veřejných úředníků. Podle § 16 odst. 2 písm. d) zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, již od 1. 1. 2003 platí, že úředník je povinen zachovávat pravidla slušnosti při úředním jednání a vůči ostatním zaměstnancům působícím ve veřejné správě. Podle § 61 odst. 1 písm. s) sice platného, ale dosud neúčinného zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon) jsou státní zaměstnanci povinni zachovávat pravidla slušnosti při úředním jednání.

JUDr. Josef Vedral, PhD., odbor vládní legislativy Úřadu vlády

TOPlist
TOPlist