Portugalsko funguje i bez samosprávných regionů (2)

Portugalsko patří mezi menšinu členů Evropské unie, v nichž neexistují regiony jako samosprávné celky. Zároveň se však Portugalsko stalo jedním z hlavních příjemců prostředků ze strukturálních fondů EU určených převážně regionům. Jestliže v ČR bylo čerpání podpory z EU jedním z důvodů pro vznik krajů, pak se portugalské řešení ukazuje jako velmi zajímavé.

První část tohoto textu, publikovaná dříve, se zabývala administrativním uspořádáním územní správy v Portugalsku, asymetrickou decentralizací a podporou meziobecní spolupráce. Dnešní dokončení se věnuje financování a vlivu regionů na čerpání strukturálních fondů.

Převážně sdílené daňové příjmy

Analýza struktury příjmů samosprávy se liší v dokumentech zpracovaných vládou a Asociací portugalských obcí. Doprovodné materiály k návrhu finančního zákona na rok 2005 uvádějí, že daňové příjmy obcí tvoří 30 % celkových příjmů, téměř 40 % představují dotace a zbytek ostatní nedaňové příjmy. Studie zpracovaná Asociací naopak tvrdí, že skutečný podíl daní je mnohem menší, a to pouze 19 %. Mezi obcemi existují velké rozdíly, a tak se podíl daní na celkových příjmech pohybuje v rozmezí 0,3 %--66,1 %.

Ke zmírnění důsledků nerovnoměrné daňové výnosnosti přispívají tzv. municipální fondy. Podle zákona z roku 1998 má samospráva jako celek nárok na 33 % výnosu daně z příjmů fyzických osob, daně z příjmů právnických osob a daně z přidané hodnoty. Procentní hodnoty se však vztahují k inkasu v roce n-2. Obcím připadá 30,5 % a farnostem 2,5 %.

Částka odpovídající podílu obcí se rozděluje mezi tři fondy: základní, z něhož se přidělují prostředky všem obcím (4,5 %), všeobecný, kde se již zohledňují některé ukazatele (20,5 %), a fond soudržnosti, který financuje méně rozvinuté obce (5,5 %). Mezi používané ukazatele patří počet obyvatel, počet dětí mladších 15 let, velikost obce, počet farností, výnos daně z příjmů fyzických osob a dalších daní na obyvatele.

Na celkový objem prostředků všech fondů se vztahuje garance meziročního růstu odpovídající minimálně výši očekávané míry inflace, ovšem jednotlivým velikostním kategoriím přísluší odlišná indexace, která zvýhodňuje nejmenší obce. Prostředky určené farnostem se opět rozdělují v závislosti na počtu obyvatel, velikosti území a také zde existuje garance meziročního růstu.

Nízká pravomoc obcí

Pro Českou republiku může být poučné, že prostředky takto sdílených daní se vykazují jako dotace a že účelově vázané prostředky mají objemově malý význam. Vzhledem k časovému odstupu dvou let, má samospráva i vláda přesné informace o objemu převedených prostředků. Používaný způsob sdílení a garance zvyšování o inflaci se však ukazuje jako konfliktní v případě, že dojde k výpadku daňového inkasa, např. v důsledku reforem, a až následnému poklesu zdrojů na úrovni samosprávy. Vláda proto připravuje nový zákon o financování samosprávy, který by měl vstoupit v platnost v roce 2007.

Výše zmiňovaný rozdíl mezi váhou daňových příjmů vychází z odlišného pohledu na daně, u nichž obce nemají žádnou rozhodovací pravomoc. Obce mohou aktivně ovlivňovat jen menší část svých daňových příjmů. Základ, osvobození i sazbu daně z úplatného převodu nemovitostí (tzv. SISA), nejvýnosnější "obecní" daně, která tvoří 36 % daňových příjmů, stanoví celostátně platný zákon. Stejná situace je také u silniční daně, jejíž výnos v průměru odpovídá 5 % daňových příjmů. Obce mohou v rámci povoleného pásma určovat sazbu daně z nemovitostí, základ se stanoví podle hodnotového principu. Dále se obce mohou rozhodnout, zda a v jaké výši (maximálně 10 % národní sazby) uplatní přirážku k dani z příjmů právnických osoba (tzv. derrama), která představuje 18 % daňových příjmů.

Asociace obcí dále upozorňuje, že daňový základ z téměř 70 % tvoří nemovitosti, což považuje za nevyhovující. Jako další možné základy navrhuje služby cestovního ruchu, podíl na spotřební dani z minerálních olejů nebo určitou formu ekologických daní.

Životní prostředí a cestovní ruch, spolu se školstvím a budováním infrastruktury, také patří mezi oblasti podporované ze strukturální fondů, jejichž prostřednictvím došlo k posílení příjmové strany rozpočtu u řady portugalských obcí. Čerpání podpory vyžaduje propracovanou administrativu, kterou však lze na úrovni některých malých obcí na severu země očekávat jen ztěží. Činnost současných regionálních koordinačních (a rozvojových) komisí se proto soustředí zejména na poradenství a pomoc při přípravě a realizaci projektů.

Regiony v roli poradců

Regionální koordinační komise od roku 1979 zajišťují vazby mezi státní správou a nevládním sektorem, universitami, představiteli zaměstnavatelů i odbory. Přistoupením Portugalska k EHS v roce 1986 se význam komisí posílil. Ve stejném roce vznikla, právě kvůli prioritám strukturálních politik, regionální ředitelství životního prostředí a územního plánování, která reprezentovala výhradně ministerstva stejného názvu. V roce 2003 došlo ke sloučení obou institucí a nový název zní Koordinační a rozvojová komise.

Asociace obcí však upozorňuje, že územní struktura dalších ministerstev zůstává velmi nejednotná. Jak již bylo uvedeno, zajištěním bezpečnosti se zabývají distrikty, pod jednotky odpovědné ministerstvu zdravotnictví spadá vždy několik distriktů, a například ministerstvo zemědělství zvolilo zcela vlastní strukturu.

Zákon z května 2003 vymezuje velmi podrobně činnosti pěti kontinentálních komisí. Předsedové jsou jmenování společným dekretem premiéra, ministra financí a ministra občanů, správy území a životního prostředí. Tři místopředsedy jmenuje již jen posledně uváděné ministerstvo.

Členy regionální rady bez hlasovacího práva jsou zástupci ostatních ministerstev a statistického úřadu. Vznik rady přímo ze zákona odráží snahu zvýšit vliv samosprávy na rozhodování koordinačních komisí. Rada se schází čtvrtletně a vyjadřuje se k činnosti komise a k dalším záměrům na území regionu.

Ve vymezení regionů dojde od roku 2007 ke změnám. V souvislosti se zákonnou úpravou členění NUTS došlo k vyjmutí Lisabonu jako zvláštního regionu a zbylá územní se rozdělila mezi regiony Centro a Alentejo. Charakteristiky regionů v členění NUTS 2 uvádí tabulka, nové členění je vyznačeno kurzívou.

Tabulka: Portugalské regiony podle NUTS 2

Zdroj: European Commission: A new partnership for cohesion, convergence, competitiveness, cooperation, Third report on economic and social cohesion, 2004, s. 196

Prostředky ze strukturálních fondů

V období 2000--2006 by Portugalsko mělo na projekty podporované z fondů EU získat celkem 22 822 mil. EUR (v cenách roku 1999), z nichž se 82 % řadí pod Cíl 1 (z toho 12 % jako přechodná podpora phasing-out), 13 % představuje Fond soudržnosti a zbytek finanční nástroj pro podporu rybolovu. Portugalsko dále spolupracuje na programech INTERREG a URBAN.

Pozitivní vliv dodatečných finančních prostředků je v Portugalsku zřejmý. Na severovýchod Portugalska, tradičně zemědělské a spíše chudé oblasti, směrují prostředky např. k podpoře cestovního ruchu. Byla zpřístupněna archeologická naleziště, opravena historická centra nebo vybudovány turisticko-naučné stezky. Autorka článku měla v rámci mezinárodního projektu táborů dobrovolné práce možnost pobývat ve vesnici Freixo Numo a pomáhat při archeologickém průzkumu v jejím okolí.

Do regionu Norte plyne největší podíl podpory, více než dvojnásobek částky, kterou získává Alentejo, region se stejnou úrovní HDP. Tak zvaná Operacao Norte se soustředí na tři spíše široce definované okruhy:

1. podpora investic obecního a meziobecního zájmu,
2. podpora aktivit v rámci jednoho teritoriálního celku (údolí řeky, příměstská oblast) a
3. koordinace aktivit všech detašovaných úřadů ministerstev.

Do posledně jmenovaného okruhu činností spadá také technická asistence při přípravě projektů pro čerpání ze strukturálních fondů. Na velmi přehledné webové stránce je dostupný rámcový program podpory a související legislativa, seznamy schválených projektů, roční hodnocení, všechny potřebné formuláře. Komise rovněž organizuje konference na téma regionální rozvoj.

Pokud by se vládě podařilo sjednotit strukturu detašovaných pracovišť všech ministerstev, byl by současný portugalský model, kdy jsou záměry projednávány se zástupci municipalit, vhodnou alternativou volených regionálních zastupitelstev. Patrně by muselo dojít k úpravě rozhodovacích pravomocí dnešní regionální rady, avšak myšlenku technicko-administrativního zabezpečení regionálního rozvoje a efektivní meziobecní spolupráce není třeba odmítat jako nedemokratickou či zaměřenou proti samosprávě. Naopak, potlačení politického vlivu dalšího stupně územních vlád by mohlo přispět k lepšímu využití prostředků (a nejenom prostředků) z fondů Evropské unie.

Text vznikl v rámci grantového projektu GA ČR č.407/03/0486.

Ing. Jaroslava Kypetová, PhD.