Financování obcí na Slovensku a porovnání s Českou republikou

Legislativní úprava financování měst a obcí na Slovensku prošla v minulosti složitým vývojem. Úsek financování SR byl před reformou, platnou od 1. ledna 2005 a vedoucí k fiskální decentralizaci, značně chaotický a nepřehledný.

Základní právní úpravou pro hospodaření s prostředky obcí byl a stále je zákon o obecnom zriadení č. 369/1990 Zb., ve znění pozdějších předpisů a zákon o rozpočtových pravidlách č. 303/1995 Zb., ve znění pozdějších předpisů, který byl po legislativní změně nahrazen jiným zákonem. V zákone o obecním zřízení se řeší financování obcí a také jejich rozpočet. V zákone o rozpočtových pravidlech byly přesně vymezeny příjmy a výdaje rozpočtu obcí a jejich další členění. Konkrétní finanční částky, které byly obcím na daný příslušný rok uděleny stanovil zákon o státním rozpočtu na příslušný rok. Majetkové postavení obcí a hospodaření obcí s jejích majetkem upravuje i dnes zákon Slovenskej národnej rady (SNR) č. 138/1991 Zb. o majetku obcí, ve znění pozdějších předpisů.

Nová legislativní úprava

Od 1. ledna 2005 některé právní úpravy zákonů prošly pouze novelizací, např. zákon o obecním zřízení, jiné byly zrušeny nebo od základů změněny. Základem pro zcela nový systém financování měst a obcí se staly následující právní dokumenty:

Zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov č. 523/2004 Zb., ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon upravuje rozpočet veřejné správy jako celku, přičemž se klade důraz na státní rozpočet.

Zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy č. 583/2004 Zb. upravuje postavení rozpočtů územní samosprávy, kterým je dle zvláštních předpisů rozpočet obce a vyššího územního celku.

Zákon o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady č. 582/2004 Zb., ve kterém došlo k podstatným změnám hlavně po vstupu do EU. Některé z místních poplatků byly zrušeny, nebo nahrazeny jinými a byly zavedeny místní daně.

Zákon o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov č. 564/2004 Zb. Tento zákon určuje rozpočtové určení daně, termíny poukazování a způsob rozdělování daně z příjmů.

Nariadenie vlády z 2. decembra 2004 o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve určuje kritéria a váhy rozdělování výnosu daně z příjmů fyzických osob, s výjimkou daně z příjmů vybírané srážkou do rozpočtů obcí a vyšších územních celků.

Přechod kompetencí

Novým systémem financování obcí a vyšších územních celků SR, který nabyl účinnosti 1. ledna 2005 se má posilnit finanční samostatnost územních samospráv. Fiskální decentralizace navazuje na vykonaný přechod kompetencí z orgánů státní správy na obce a vyšší územní celky podle zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 416/2001 Zb. Kompetence přecházely na územní samosprávu postupně od 1. ledna 2002 do 1. ledna 2004.

Úkolem nového systému financování je posilnění samostatnosti a odpovědnosti územní samosprávy. Podstatou je přechod od poskytování dotací územní samosprávy ze státního rozpočtu na financování kompetencí prostřednictvím daňových příjmů samotných obcí.

Financování samostatné působnost (originálních kompetencí) se dosud určovalo každoročně zákonem o státním rozpočtu na příslušný rok, v čemž nastala zásadní změna. Cílem této fiskální decentralizace je vytvoření stabilních pravidel financování, které jsou transparentní a spravedlivé. Model vylučuje dosavadní subjektivnost při poskytování dotací a finanční zdroje se rozdělují na základě jasných kritérií, které mají platit bez rozdílů pro všechny.

Očekávané efekty

Od fiskální decentalizace se očekává, že

• zvýší osobní odpovědnost volených orgánů samosprávy,
• přispěje ke zvýšení kvality řešení,
• zvýší míru informovanosti o používání veřejných financí,
• přinese výhody v diferencovaném řešení problémů ve prospěch komunity,
• umožní lepší mobilizaci zdrojů,
• umožní efektivnější střednědobé finanční plánování samospráv,
• přisěje ke stabilizaci příjmů územní samosprávy na delší časové období,
• umožní podstatně vyšší občanskou participaci.

Kompetence, které vykonávají obce v režimu přeneseného výkonu státní správy, budou nadále financovány dotacemi ze státního rozpočtu prostřednictvím příslušné rozpočtové kapitoly.

Nový model spočívá ve čtyřech základních změnách:

• obce a vyšší územní celky budou participovat na jedné dani – dani z příjmů fyzických osob,
• silniční daň bude příjmem VÚC,
• daň z nemovitosti bude příjmem obcí a stane se součástí místních daní a poplatků.
• některé dosavadní místní poplatky jsou překlasifikovány na daně.

Daňové příjmy (sdílené)

Na dani z příjmů fyzických osob se obce podílejí následujícím způsobem:

• 23 % dle počtu obyvatel obce s trvalým pobytem k 1. lednu předcházejícího kalendářního roku, z toho 44 % přepočteným koeficientem nadmořské výšky středu obce uvedeným v příloze nařízení.
  k_nv = (i – 98) × (0,5/917) + 0,8500
  kde
  i = nadmořská výška obce
  98 = nadmořská výška nejníže položené obce v SR (Svätá Mária)
  0,5 = rozdíl strmosti koeficientu (0,8500 – 1,3500)
  917 = rozdíl mezi nejníže a nejvýše položenou obcí v SR (Lom nad Rimavicou)
  Kritérium počtu obyvatel obcím má za financovat základní samostatnou působnost v oblasti poskytování veřejných statků. Objem výnosu podílové daně upravený koeficientem nadmořské výšky odpovídá z titulu geografických podmínek rozdílné energetické náročnosti škol, obecních úřadů atd.
• 32 % dle počtu obyvatel obce s trvalým pobytem na území obce k 1. lednu předcházejícího kalendářního roku přepočítaného koeficientem v závislosti od zařazení obce do velikostní kategorie uvedené v příloze nařízení. Cílem tohoto kritéria je zohlednění zvýšené potřeby finančních prostředků pro obce a města, které vykonávají samosprávné působnosti i pro obyvatelstvo okolních obcí. Součastně je také motivačním faktorem pro meziobecní spolupráci a racionalizaci výkonů samosprávních orgánů.
• 40 % dle počtu žáků (dětí) základních uměleckých škol a školských zařízení v zřizovatelské působnosti obce k 1. září předcházejícího kalendářního roku přepočteného koeficientem základní umělecké školy a školního zařízení. Toto kritérium zabezpečuje zdroje na financování kompetencí v oblasti školství, a to základních uměleckých škol, mateřských škol, výchovno-vzdělávacích zařízení. Každému typu zařízení odpovídá příslušný koeficient. Finanční prostředky tak směřují do obcí kde se tyto školy a zařízení nacházejí a ne do obcí kde mají tyto děti a žáci trvalý pobyt.
• 5 % dle počtu obyvatel obce, kteří dovršili věk 60 let, s trvalým pobytem na území obce k 1. lednu předcházejícího kalendářního roku. Finanční prostředky určeny k financování potřeb v sociální oblasti pro obyvatelé v poproduktivním věku, pro které obec zabezpečuje opatrovatelkou službu ve smyslu platné legislativy.

Toto nařízení také upravuje rozdělení výnosu vyšším územním celkům.

Dohoda o vyrovnání

Výběr všech kritérií pro dělení výnosu daně jak pro obce, tak pro vyšší územní celky prošel složitým vývojem a dohadováním. Nakonec tyto kritéria zohledňují samosprávní kompetence určené na financování (školství, sociální zabezpečení) a respektují požadavky na stabilitu systému dělení výnosu daně dle počtu obyvatel.

Finanční prostředky z výnosu daně budou rozdělovány jednotlivým subjektům územní samosprávy dle proměnlivých veličin na základě statistických údajů, co vylučuje subjektivnost (jak to bylo dosud) a součastně eliminuje případné politické vlivy.

Při diskutování návrhu nařízení vlády s představiteli měst a obcí byla uzavřená dohoda, že v případě nižšího objemu prostředků z podílů na výnosu daně z příjmů fyzických osob v novém systému, v porovnání se starým systémem, bude obcím rozdíl dorovnán do výše 87 % schváleného rozpočtu roku 2004. Součastně se ale budou jednotlivě řešit specifika hlavního města SR Bratislavy a lázeňských měst. Finanční krytí těchto řešení bylo zabezpečeno v rámci státního rozpočtu na rok 2005.

Obce v roce 2005 tak na této dani získají 70,3 %, VÚC 23,5 % a stát 6,2 %.

Místní daně a poplatek

Místní daně a poplatky jsou stabilní a opakovatelné zdroje příjmů obce bez výraznějších výkyvů. Představují důležitý zdroj příjmů, který není účelově určen. Platí zde fakultativnost. Obec nemusí místní daně vybírat, může je snížit nebo odpustit, stanovuje sazbu daně. Většinou platí, že menší obce vybírají menší počet poplatků. Tyto hodnoty se promítají do rozpočtů obcí dle velikostních kategorií.

Výpočet základu daně z pozemku se počítá ze skutečné hodnoty na základě cenových map.

Dnešní podoba zákona upravuje tyto místní daně: daň z nemovitosti (z pozemků, ze staveb, z bytů a nebytových prostor), daň za psa, daň za užívání veřejného prostranství, daň za jaderná zařízení, daň za ubytování, daň za prodejní automaty, daň za nevýherní hrací přístroje a daň za vjezd a setrvání motorového vozidla v historické částí města.

Místním poplatkem je podle tohoto zákona poplatek za komunální odpady a jiné drobné stavební odpady.

Touto změnou nového modelu financování obcí se očekává zvýšení příjmů do rozpočtů obcí a menší vliv centra na rozhodování o financování. Na druhé straně se však očekává od obcí zvýšení odpovědnosti za hospodaření s finančními prostředky. Jde o přímé daně placené občany dané obce a právě oni budou žádat vysvětlení a odůvodnění výše daně a budou chtít prokazovat účelnost a zacházení s vybranými daněmi. Představitelé samospráv budou tedy nuceni více komunikovat s občany, budou i více kontrolováni jakým způsobem nakládají se veřejnými prostředky.

Komparace mezi ČR a SR

Přesto že jsou oba státy svázány stejnou historií a jejich organizace územních samospráv měla před rozdělením totožné prvky, po rozdělení republik v roce 1993 se v určitých oblastech vydaly každý vlastní cestou. Mnoho aspektů financování obcí v ČR a SR je velmi podobných, některé mechanismy jsou rozdílné.

Srovnávací tabulka

Rozpočet obce SR se sestavuje na tři roky, v ČR pouze na jeden rok, který je shodný s rokem kalendářním. Při jeho zpracování se bere v potaz rozpočtový výhled, který se sestavuje na dobu 2--5 let dopředu. V realitě se ovšem často nevytváří. V rámci struktury daňových příjmů obcí je nutno upozornit na fakt, že sdílené daně se spíše jeví jako transfery ze státního rozpočtu.

Další částí, která tvoří příjmy rozpočtů obcí, jsou místní daně a poplatky. V českém systému se mluví pouze o poplatcích. Tyto poplatky mají ale daňový charakter. Vyznačují se fakultativností, tj. je jenom na obci, jestli poplatek zavede nebo ne. Výše poplatku je omezena maximální částkou. V SR obec dle svých potřeb může určit sazbu daně, nebo také daň vůbec nezavést. Rozdílem je, že daň z nemovitosti v SR patří do systému místních daní a poplatku a částečně se odvozuje od ceny nemovitosti.

Kritéria pro přidělování daňových příjmů jednotlivým obcím jsou propracovanější v slovenském systému. Při redistribuci daní se zohledňuje nejen atribut počtu obyvatel obce, ale i geografické podmínky, počet žáků dané obce nebo počet obyvatel v důchodovém věku. Tento systém přidělování částí daňových příjmů eliminuje jakoukoliv subjektivnost. Proměnlivé veličiny jsou určovány dle statistických údajů.

Tabulka využívaná v komparaci byla vytvořena na základě dlouhodobého hodnocení hlavních trendů financování obcí EU, především v zemích bývalé "patnáctky". Na základě této krátké komparace lze usoudit, že míra decentralizace je relativně nízká v ČR i SR. Převládají sdílené daně, nevyužívají se neúčelové dotace. Na Slovensku sice obce nedisponují výlučnými daněmi, ale užívají daně místní, byť se jedná o transformované a posílené poplatky. Hlavním přínosem reformy v SR je ovšem poměrně exaktní a promyšlený systém přidělování sdílené daně na základě několika faktorů, na rozdíl od ČR, kde převládá faktor jediný -- počet obyvatel, který je dále znehodnocován nešťastnou kategorizací obcí do velikostních skupin.

Vzhledem k těmto okolnostem a k očekávané skutečnosti dynamičtějšího vývoje systému financování obcí na Slovensku, se může jevit proces decentralizace nastartovaný lépe v SR než v ČR.

Petr Toth