K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Finanční autonomie obcí 1.

(Zkušenosti financování obcí v zemích Evropské unie)

Datum: 15. 5. 2006, zdroj: OF 1/2006, rubrika: Ekonomika

Jedním z významných pilířů současného procesu modernizace veřejné správy je reforma veřejných financí, jejímž cílem by mělo být kromě jiného zefektivnění přerozdělování finančních prostředků v rámci celé rozpočtové sféry. Jedním z kroků této reformy je rovněž úprava rozsahu a typů poskytovaných finančních zdrojů nižším územně samosprávným jednotkám na zabezpečování kompetencí a funkcí, které jsou jim svěřeny. Míra přiznané daňové autonomie obcí je jedním z nejkomplexnějších problémů procesu reformy a modernizace veřejné správy. Řešení tohoto problému je klíčové z hlediska dlouhodobé stability finančního hospodaření na úrovni obcí.

Názory na vývoj a proměnu složení příjmové základny obcí se mezi zástupci obecních samospráv a představiteli ústřední moci do značné míry liší. Předmětem sporu je především tzv. rozpočtové určení daní.

Obce preferují rozšíření fiskální autonomie prostřednictvím posílení vlastních daňových pravomocí, zatímco představitelé ústřední státní správy upřednostňují zachování vyšší centralizace rozhodování o daňových příjmech i jejich přerozdělování. Důvodem je především obava z nežádoucího růstu rozdílů daňové zátěže mezi jednotlivými obcemi a snaha o zajištění sociální spravedlnosti všem občanům.

Přiznání vyšší fiskální autonomie obcím patří mezi jedny z nejvíce diskutovaných otázek nejen v České republice, ale de facto ve všech vyspělých zemích. Cílem tohoto příspěvku je v tomto kontextu představit modely fiskální autonomie v jednotlivých zemích EU (především země tzv. EU-15, tj. bez států přijatých do EU k 1. 5. 2004) i způsoby, jak jednotlivé země hledají možnosti řešení rozporu mezi naplňováním principů demokracie, které jsou založené na autonomii řízení a rozhodování na lokální úrovni, a principů ekonomické a sociální stability.

Vymezení místních daní v zemích EU

Možnosti srovnání místních daňových pravomocí v jednotlivých zemích EU jsou do značné míry omezené z důvodu nejednotné terminologie používané v oblasti daňové problematiky v jednotlivých zemích a vzhledem k odlišnostem chápání některých pojmů (např. jasné vymezení místní daně).

Rovněž struktura místních vlastních daní je v každé zemi specifická, nicméně všeobecně můžeme konstatovat, že se její základ skládá z kombinace tří základních typů daní: daně z příjmů fyzických osob, daně z příjmu právnických osob a daně z nemovitostí.

Problémem mezinárodního srovnávání jednotlivých systémů místních daní je také nesoulad charakteru daňového základu u místních daní. V některých zemích je daňovým základem tzv. osobní příjem (Skandinávské země, Belgie), nebo příjmy z podnikání či živnostenské činnosti (Německo, Lucembursko, Itálie), nebo příjmy z majetku (Velká Británie, Irsko), z hodnoty investičního majetku (Francie) apod.

Pro účely mezinárodního srovnávání byly definovány základní charakteristické znaky, které by měly jednotlivé typy příjmů splňovat, aby mohly být považovány za místní daně: příslušná územně správní jednotka je správcem daně i příjemcem daně a má zároveň možnost ovlivnit základní i výslednou sazbu daně. V současné době nejsou tyto podmínky stoprocentně aplikovány v žádné zemi EU. Možnost definovat základní sazbu daně má ve všech zemích EU pouze stát.

Přirážky a sazby

Za místní vlastní daňové příjmy bývají považovány daně, u kterých mají nižší územně samosprávné jednotky možnost uvalit přirážky k dani z osobních nebo podnikatelských příjmů nebo k dani z nemovitostí (např. Belgie, Itálie, Portugalsko), nebo určit výslednou sazbu příslušného typu daně v určitém zákonem stanoveném rozsahu. Mezi země, kde se tyto výsledné sazby daní pravidelně vyjednávají mezi místní a státní správou patří Dánsko, Finsko, Německo, Francie a Španělsko.

V dalších zemích EU jsou výsledné sazby daní dlouhodoběji institucionalizované: v Lucembursku se daňový základ násobí koeficientem 200—300 %, ve Švédsku se sazba pohybuje v rozsahu 26,5--33,1 % a ve Finsku 17,9 %.

Municipality mají ve většině zemí EU také možnost definovat výslednou sazbu daně z nemovitostí v rámci zákonných limitních stropů. Výjimku u těchto typů příjmů tvoří Švédsko, Portugalsko, kde se možnost upravovat sazby týká jen městských nemovitostí, a Belgie, která i u daní z nemovitostí uplatňuje systém daňových přirážek k majetkové dani.

Přerozdělené dotace

Relativně vyšší daňovou pravomoc mají obce u tzv. ostatních daňových příjmů, tedy daní které jsou doplňkovým zdrojem místních rozpočtů a jejichž podíl na celkových daňových příjmech obcí se pohybuje v rozmezí 2--6 %. Typově do této kategorie patří např. daň ze psů, daň z hazardních her, turistické daně, daň z druhého bydlení, daně z veřejných ploch, daň z komunálního odpadu apod. Charakter těchto typů daní i jejich význam v obecních rozpočtech se do značné míry shoduje s místními poplatky tzv. obecními daněmi v ČR.

Na základě výše definovaných kritérií můžeme konstatovat, že ve většině zemí EU existuje určitá zákonem definovaná míra daňové autonomie místních samospráv. Možnost získávat vlastní daňové příjmy obcí je v mnoha zemích výsledkem dlouhodobých procesů rozvíjení principů demokracie rozhodování i přenášení pravomocí a zodpovědností za veřejné služby na nižší územně samosprávné jednotky.

Ačkoli není vymezení místních daní v rámci zemí EU identické, je zřejmé, že chápání termínu místní daň je do značné míry odlišné oproti situaci v ČR. Daňové příjmy obcí v ČR, které jsou z větší části tvořené tzv. sdílenými daněmi (především daní z přidané hodnoty, daní z příjmů právnických osob kromě daně placené obcemi a daní z příjmů fyzických osob s výjimkou 30 % podílu DPFO podnikajících na území příslušné obce), jsou ve většině zemí EU považovány spíše za transfery, resp. přerozdělené dotace z centrálního rozpočtu, neboť obce u těchto typů příjmů de facto postrádají možnost ovlivnit výslednou sazbu daně a nelze tedy hovořit o daňové autonomii. Výsledkem je do značné míry omezená pravomoc místních samospráv ovlivnit výslednou podobu příjmů. Obce v ČR jsou v tomto kontextu také více závislé na rozhodování centrální vlády ve srovnání s ostatními zeměmi EU.

Daňová autonomie obcí

Země EU využívají kombinovaný model fiskálního federalismu s relativní finanční soběstačností územních samospráv. Tento model však není využíván v jednotné formě: v některých zemích najdeme více centralizačních prvků (např. Nizozemí, Velká Británie, Rakousko), naopak především Skandinávské země jsou charakteristické vysokým stupněm decentralizace fiskální autonomie, stejně tak jako Francie a Belgie (viz tabulka).

Tab. Podíl jednotlivých typů příjmů v rozpočtech obcí v zemích EU-15 (%)
Země/zdroj příjmů Vlastní daňové příjmy Finanční transfery Ostatní vlastní příjmy Půjčky Celkem
Velká Británie 13 64 22 1 100
Irsko 26 46 25 3 100
Finsko 42 22 33 3 100
Švédsko 54 16 27 3 100
Dánsko 45 19 34 2 100
Nizozemí 7 57 28 8 100
Lucembursko 32 35 28 5 100
Německo 22 48 24 6 100
Rakousko 17 31 44 8 100
Belgie 44 43 4 9 100
Francie 52 29 12 7 100
Itálie 28 40 20 12 100
Španělsko 32 36 23 9 100
Portugalsko 32 45 16 7 100
Řecko 30 42 26 2 100

Zdroj: Kol. Local Finance in the Fifteen Countries of the EU. Brussels, Dexia. 2002.
* zboží a služby
** rakouské municipality bez Vídně

Společné tendence

Uvedené údaje naznačují, že ačkoli nenajdeme v zemích EU unifikovaný model místní daňové autonomie, můžeme v rámci jednotlivých regionů identifikovat určité společné tendence. Specifickou skupinu zemí z hlediska daňové autonomie tvoří tzv. Skandinávské země (Švédsko, Finsko, Dánsko), kde vlastní daňové příjmy jsou významným příjmem obecních rozpočtů (vlastní daňové příjmy tvoří v průměru 47 % místních příjmů). Vysoký stupeň decentralizace těchto zemí je historickým fenoménem a je také tradičně zajištěn ústavami jednotlivých zemí.

Vlastní daňové příjmy reprezentují významné procento příjmů obcí rovněž ve dvou frankofonních zemích: v Belgii a ve Francii. V Belgii je vysoká míra finanční autonomie místních samospráv výsledkem relativně nedávných federalistických procesů, které přispěly k posílení míry nezávislosti regionálních i místních samospráv. Specifickou zemí je v tomto ohledu také Francie, která patří historicky mezi země s centralistickou tendencí. Významný podíl místní daňové autonomie je důsledkem rozsáhlých decentralizačních reforem v 80. a 90. letech minulého století.

Další charakteristickou skupinou zemí v evropském společenství tvoří tzv. Středomořské státy (Itálie, Španělsko, Portugalsko, Řecko), kde od poloviny 80. let probíhají intenzivní procesy regionalizace (především Itálie a Španělsko). Výsledkem těchto tendencí je především posilování regionálních pravomocí, ale také tlak na finanční a daňové reformy, které ovlivňují řízení obcí. Mezi významná finanční opatření patří postupné snižování státních dotací a jejich nahrazování vlastními finančními pravomocemi (např. přiznání daně z nemovitostí municipalitám v Itálii). Vlastní daňové příjmy tvoří ve středomořských zemích přibližně třetinu obecních rozpočtů.

Malý podíl vlastních daní

Nejmenší podíl vlastních daňových příjmů v obecním rozpočtu mají nizozemské obce, kde je tato skutečnost výsledkem tendencí o zajištění maximální efektivity při zabezpečování veřejných služeb. V Nizozemí je realizován systém společného řízení, který je zaměřen na podporování obcí ke vzájemné spolupráci i ke koordinaci jejich činností s ústřední vládou. V rámci tohoto systému je větší důraz kladen na privatizaci některých veřejných služeb a převody jejich zabezpečování z obcí na specializované subjekty. Převaha dotací nad daňovými zdroji v příjmech obcí má zaručit větší cílenost poskytovaných veřejných prostředků, tzn. že obce financují ty veřejné služby, které jsou z celospolečenského měřítka považované za prioritní.

Malý podíl vlastních daňových příjmů obcí je i ve Spojeném království, kde je tato situace výsledkem centralistických tendencí z 80. a 90. let 20. století, kdy docházelo k racionalizaci územní organizace, posilování přísné státní kontroly výdajů a příjmů místních samospráv (např. zavedením možnosti ústřední vlády snižovat místní daňové sazby, pokud je považuje za příliš vysoké) a zavádění omezení pro zodpovědnosti lokálních vlád za poskytování veřejných služeb (posilování zodpovědnosti nevolených orgánů, integrace soukromého sektoru do veřejných zakázek apod.).

***

V závěrečné části článku, která teprve bude publikována, se autorka zabývá z hlediska evropských zkušeností významem místních daní pro rozvoj obce, zákonnými limity jejich zvyšování a hodnotí vyrovnávací mechanismy jednotlivých zemí z pohledu vyšších výdajových nároků obcí.

Ing. Zuzana Trhlínová, VŠE Praha, Katedra veřejné správy a regionálního rozvoje

TOPlist
TOPlist