K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Solon – elektronická publikace pro pracovníky veřejné správy a návštěvníky knihoven

Finanční systém územní samosprávy jako nástroj regionálního rozvoje 1.

Datum: 21. 4. 2006, zdroj: OF 1/2006, rubrika: Ekonomika

Spokojenost obyvatelstva je vedle subjektivních pocitů závislá na řadě objektivních faktorů. Patří k nim státní hospodářská a sociální politika či rozvoj daného území. Mezi rozhodující nástroje regionálního rozvoje patří finanční systém územní samosprávy, konkrétní rozpočet a peněžní toky v území, ale i nastavení fiskálních vztahů státu a obou stupňů samosprávy.

Hospodaření územních samospráv

Hospodaření je obecně řízená a účelná správa majetku kraje nebo obce. Účelem je maximalizace užitku v daném časovém horizontu pro příjemce služeb (např. student přijímá vzdělání ve škole, jejíž budovu udržuje obec nebo kraj). Z hlediska regionálního rozvoje je nejpodstatnější časové hledisko dosažení užitků. Výdaje na regionální rozvoj totiž jen výjimečně dosahují naplnění svého cíle, tedy regionálního rozvoje jako takového, bezprostředně nebo v krátkém období. Tyto výdaje obvykle účinkují s časovým zpožděním, často až v dalším volebním období. Tímto problémem se musíme při využívání hospodářského systému jako nástroje regionálního rozvoje stále zabývat a mít jej na paměti.

Hospodaření se uskutečňuje na bázi stavových a tokových veličin (stálá a oběžná aktiva), tedy v principu věcí a nehmotného majetku na jedné straně a dále peněz. Lze tedy oddělovat na jedné straně hospodaření se stálými aktivy a na druhé straně peněžní hospodaření. Provázanost obou systémů je však evidentní. Z hlediska řízení hospodaření je podstatnější řízení peněžního toku. Lze říci, že jeho prostřednictvím ovlivňujeme ostatní majetek dané samosprávy. Základním nástrojem v hospodaření je tak rozpočet, jako rozhodnutí o peněžních tocích.

Finanční systém

Tvorba rozpočtu, tedy učinění rozhodnutí, kterým zastupitelstvo schvaluje rozpočet, je ze zákona povinné. Obsahem rozpočtu jsou veškeré příjmy a výdaje. Způsob třídění peněžních operací v rozpočtu upravuje rozpočtová skladba.

Stanovené příjmy jsou pouze prognózou, která vychází z minulých let, právních předpisů a vztahů k ostatním rozpočtům. Výdaje pokrývají okruh potřeb, které jsou určeny orgány samosprávy. V těchto orgánech se přitom kondenzuje vůle politických subjektů, které byly voliči povolány ke správě území na základě svých volebních programů. V ideálním případě by v rozpočtu byla transformována vůle obyvatel daného území. Závěry některých věd (např. teorie veřejné volby) však signalizují nedostatky tohoto transmisního mechanismu (např. tzv. racionální neznalost voličů a prosazování zájmových skupin).

Z výše uvedeného vyplývá, že rozhodnutí o rozpočtu je důležité z hlediska prosazování plánů podporujících regionální rozvoj, neboť rozpočet je skutečně základním kamenem budoucího vývoje samosprávné korporace. Pokud je zde myšlenka, jejíž realizace by přispěla k regionálnímu rozvoji, pak tvorba rozpočtu je nejvhodnější příležitostí k jejímu "zhmotnění", tedy k realizaci projektu.

Bez širší politické podpory to však obvykle není snadná záležitost, neboť proti němu stojí obvykle dobře připravení vedoucí jednotlivých odborů a příspěvkových organizací, kteří považují výdaje ve svých kapitolách za "mandatorní". Relativně nové výdaje jsou řešeny jaksi sekundárně. Změna hlediska pro rozhodování, tedy podpora dlouhodobých programů sloužících regionálnímu rozvoji, pak vyžaduje mnoho úsilí, vůle a jednoty v řadách členů zastupitelstva.

Rozpočtový proces

Rozpočtový proces se soustředí na výdajovou stranu rozpočtu. Pro podporu regionálního rozvoje jsou výdaje také cílovou kategorií, aby obstály vůči výdajům ostatním. U příjmů se praxe nutně omezuje na odhady, většinou v rámci trendu posledních období.

Příjmová i výdajová stránka rozpočtu je schvalována zastupitelstvem. Zastupitelstvo (zejména krajů a větších obcí) však není s to rozpočet během jednoho zasedání projednat příliš podrobně. Alternativou by bylo více "čtení" rozpočtu v zastupitelstvu. Důkladnější rozbory probíhají ve finančním odboru, finančním výboru a v radě, přičemž každá kapitola je projednána s věcně příslušným odborem a výborem. Při sestavování rozpočtu se obvykle vychází zejména z požadavků vedoucích jednotlivých organizačních složek a příspěvkových organizací, kteří pochopitelně nárokují pro svůj úsek (subjektivně vnímaný jako nejdůležitější) co nejvíce.

Fáze přípravy rozpočtu ještě před jeho projednáním v zastupitelstvu je rozhodující. Do zastupitelstva totiž návrh obvykle přichází již jako vyrovnaný, s pevně danými příjmy, a přesun směrem k regionálnímu rozvoji je pak již možný jen redukcí jiného výdaje. Podobně jako ve vojenské strategii pak platí, že k útoku je nutná alespoň čtyřnásobná převaha. Výdaj již v návrhu rozpočtu obsažený je ve velké výhodě.

Prosazování požadavků regionálního rozvoje je ve fázi přípravy rozpočtu závislé na úsilí odpovědných členů rady, kteří se musí prosadit vůči ostatním členům rady. Nejen s ohledem na rozpočtový proces dnes význam rozvojové agendy vybízí k tomu, aby za rozvojové cíle odpovídal, když ne starosta nebo hejtman, rozhodně místostarosta či náměstek hejtmana.

Plnění rozpočtu

Určitým soudcem mezi různými zájmy prosazujícími se do rozpočtu jsou kolektivní orgány samosprávné jednotky. Rozhodující vliv na rozpočet mají finanční výbor, finanční odbor nebo rada, v menších obcích se oním arbitrem stává starosta. Nelze zobecnit, který orgán má v tomto směru největší váhu, v komunálních korporacích je to různé. Prorozvojová lobby však musí obstát se svým návrhem a prosadit zařazení projektu do návrhu rozpočtu.

Po schválení rozpočtu v zastupitelstvu provádí finanční odbor (nebo obecně úřad) jeho rozpis, přičemž jeho součástí je sdělení závazných ukazatelů rozpočtu těm subjektům, které jsou jimi povinny se řídit. Není-li rozpočet schválen před 1.lednem rozpočtového roku, řídí se rozpočtové hospodaření kraje v době do schválení rozpočtu pravidly rozpočtového provizoria podle rozhodnutí zastupitelstva.

Po započetí rozpočtovaného období začíná plnění rozpočtu -- tzn. uskutečňování výdajů a příjmů. Za plnění rozpočtu odpovídá rada a úřad. Průběžná kontrola plnění může být také uskutečňována finančním výborem. Změny rozpočtu se provádějí rozpočtovým opatřením. Ta by však neměla měnit závazné ukazatele rozpočtu. Po skončení rozpočtového období připravuje příslušný krajský nebo obecní úřad závěrečný účet, tedy přehled o plnění rozpočtu. Závěrečný účet schvaluje zastupitelstvo.

Rozpočtový výhled

Pomocným plánovacím nástrojem je rozpočtový výhled, jenž slouží pro střednědobé finanční plánování. Sestavuje se na delší časové období, v řádu několika let. Rozpočtový výhled obsahuje souhrnné základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o budoucích investicích a o finančních zdrojích.

Pro regionální rozvoj může být rozpočtový výhled relevantní, neboť umožňuje zabudovat jeho podporu dlouhodobě do systému. Pokud je již předem a dlouhodobě plánováno, že určitý podíl výdajů je rezervován výlučně na regionální rozvoj, znamená to, že na počátku sestavování rozpočtu pro kalendářní rok je tato kategorie výdajů zastoupena a je obtížné ji z rozpočtu odstranit. Pro regionální rozvoj je třeba zajistit průnik do systému a zajištění jeho pevného postavení. V rámci rozpočtového výhledu by měl být označen jako zásadní priorita.

Rozpočtový výhled je však dnes obvykle přijímán jen pro formu, a tak často nemá velký význam. Je otázkou, zda v dnešní turbulentní době lze v životě krajů a větších obcí k seriózní prognóze, zejména příjmů, přistoupit.

Peněžní fondy

Samosprávy vedle rozpočtu hospodaří také v rámci peněžních fondů, které mohou mít konkrétní účel anebo jsou bez účelového určení. Objem prostředků svěřený fondům není omezen. Zákon jen stanoví, že zdrojem peněžních fondů územního samosprávného celku mohou být zejména:

  1. přebytky hospodaření z minulých let,
  2. příjmy běžného roku, které nejsou určeny k využití v běžném roce,
  3. převody prostředků z rozpočtu během roku do účelových peněžních fondů.

Peněžní fond není nutné (na rozdíl od rozpočtu) vyčerpat v každém rozpočtovém období. Je tedy možno zdroje ponechat mimo výdaje i trvale. Zákon nemá výslovné ustanovení o tom, který orgán kraje peněžní fondy zřizuje. Fondy tak zřizuje zastupitelstvo nebo rada (snad to bylo úmyslem zákonodárce, viz § 59 odst. 3 zákona o krajích, tzv. zbytková klauzule). V rámci obce peněžní fondy vzhledem k § 84 odst. 2 písm. d) nepochybně zřizuje zastupitelstvo obce.

Dotační fond

Dotační fond může být peněžní fond určený k poskytování příspěvků ze zdrojů obce na podporu získávání dotací. Jedná se o určitý inovační prvek spojený s naší integrací do Evropské unie, která systémově podmiňuje poskytování dotací spoluúčastí příjemce. Samospráva je tak nucena daným procentem přidávat prostředky z vlastních zdrojů na realizaci podporované investice.

Pro zajištění zdrojů na spoluúčast lze zřídit dotační fond. Jedná se o určitý prvek jistoty a je to i významný motivační prvek pro jednotlivé složky města k vyhledávání finančních zdrojů mimo systém města. Každá koruna vložená do dotačního fondu se vždy zhodnotí o peníze získané z dotací. Tento systém jednoznačně přispívá k rychlejšímu rozvoji území.

Pravidla tvorby a čerpání fondu by měla být vtělena do rozhodnutí zastupitelstva, nejlépe do formy právního předpisu, jakéhosi statutu dotačního fondu.

Příjmy dotačního fondu by měly být pevně stanoveny. Doporučuje se stanovené procento z daňových příjmů samosprávné jednotky, u menších obcí 10 %, u největších měst a krajů postačí 2 až 3 %. Kromě takto pevně stanoveného příjmu mohou být do dotačního fondu určeny i další příjmy na základě rozhodnutí zastupitelstva. Peněžní prostředky dotačního fondu jsou uloženy na zvláštním účtu.

Výdajem dotačního fondu může být mimo podpory dotačních titulů dané samosprávy, také příspěvek k dotaci získané subjektem působícím na území města na projekt sloužící neziskovým účelům, a dále příspěvek na výdaje k podání žádosti o dotaci.

Příspěvek z dotačního fondu by měl být poskytován jen pokud cílová dotace pokrývá stanovený podíl projektu. Nemělo by to být méně než 50 % předpokládaných výdajů na projekt. Aktivace dotačního fondu by neměla nastat v bagatelních případech, hranice pro jeho podporu by měla činit 0,1 až 1,0 % daňových příjmů dané jednotky.

Žádosti o podporu z dotačního fondu by měly být formalizovány. O poskytnutí peněžních prostředků z dotačního fondu by mělo po projednání ve výboru pro rozvoj nebo v radě rozhodovat příslušné zastupitelstvo.

Rozvojový fond

Krom výše specifikovaného dotačního fondu, jehož využití je vázáno na velmi přený účel, lze zřídit i obecněji určený rozvojový fond. Ve fondu pak budou stále rezervovány zdroje na stanovený účel. Klíčovým pak bude vymezení účelu tohoto fondu v jeho statutu. Volné zdroje v tomto fondu budou lákat politickou reprezentaci k čerpání ke všeobecným účelům, s odůvodněním, že daný výdaj je koneckonců důležitý pro rozvoj města. Výdaj z rozvojového fondu by měl být především vázán na stavební investice, které akcelerují další rozvoj. Podstatným důvodem pro čerpání by měla být vnější dotace. Institucionální zábranou nesprávného čerpání by mělo být stanovisko výboru pro rozvoj. Tento výbor by měl mít právo veta na čerpání z rozvojového fondu. Toto veto v zásadě nejde zajistit prostředky právními, neboť i když to bude obsahem statutu rozvojového fondu, může jej zastupitelstvo v každé schůzi změnit. Lze uvažovat o nástrojích politických a výbor si také může sjednat autoritu svou činností.

V připravované druhé části autorka zhodnotí vliv státu na hospodaření samospráv, zabývat se bude rozpočtovým určením výnosů daní a systémem dotací.

Ing. Martina Coganová, VŠE Praha, doktorandka fakulty národohospodářské, katedra hospodářské politiky

TOPlist
TOPlist