Otevřené otázky dalšího rozvoje
Studie Světové banky (Hledání stability, Obec a finance č. 4/2005) se zabývá mj. vztahy mezi vládou a územní samosprávou v nových osmi zemích Evropské unie (ČR, Estonsko, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Slovensko a Slovinsko). V první části jsme popsali situaci v základních odvětvích veřejných služeb. Následná část popisuje jejich financování a zabývá se otevřenými otázkami budoucího vývoje.
Struktura příjmů územní samosprávy je v každé zemi důležitým elementem, který poskytuje informaci o autonomii obcí a krajů. Platí to i o zemích EU-8.
Příjmy
Změny po roce 1990 si vyžádaly razantní přeměnu struktury příjmů územní samosprávy. Aby převod funkcí ze státu na územní samosprávu mohl splnit svůj účel, bylo nutné i zvýšit příjmy územní samosprávy. Privatizace změnila daňovou základnu a politické změny byly doprovázeny tlakem na rozšíření fiskální autonomie územních celků. Zároveň vzrostlo i riziko, že by územní samospráva mohla využít získané autonomie k podkopání snahy centrální vlády o zajištění makroekonomické stability. Zdrojem oslabování fiskální rovnováhy mohu být jak vysoké místní daně, tak i rychlý růst deficitu místních rozpočtů. Velká váha místních daní v územních rozpočtech může navíc vést k nežádoucí diferenciaci v poskytování základních veřejných služeb v jednotlivých částech země.
Struktura příjmů územních samospráv v zemích EU-8 je v principu velmi podobná. Centrální vláda stanovuje základ prakticky všech daní a územní samosprávy získávají podíl na výnosu některých z nich. Mezi jednotlivé obce však není většinou tento podíl rozdělován podle původu daňového výnosu, rozdělování podílu obcí na sdílených daních v sobě zahrnuje určité prvky vyrovnávání příjmů mezi obcemi. Shodným rysem tudíž je, že fiskální autonomie územních samospráv se týká zejména výdajové stránky jejich rozpočtu a je do značné míry omezena v případě jejich příjmů.
Vyrovnávání rozdílů
Základním zdrojem příjmů územní samosprávy v zemích EU-8 je podíl na dani z příjmů fyzických osob. Ve všech zemích tuto daň spravuje centrální vláda a podíl územní samosprávy se pohybuje od 21 % až do 75 %. Hlavní příčinou těchto rozdílů je struktura dalších příjmů místních rozpočtů.
V České republice je podíl obcí na této dani doplněn ještě jejich podílem na dani z příjmů právnických osob a na dani z přidané hodnoty. Polské obce získávají zvláštní dotaci na mzdy učitelů, v Slovinsku jsou mzdy přímo vypláceny z centrálního rozpočtu. Vysoký podíl litevských obcí na dani z příjmů fyzických osob byl snížen po zavedení dotace na financování mezd učitelů. Podíl obcí na této dani je buď stanoven zákonem a může se tudíž měnit pouze novelou příslušného zákona, nebo se může měnit každoročně.
Vyrovnávání zásadních rozdílů v příjmech územní samosprávy má v těchto zemích v zásadě tři formy. První je rozdělování daně z příjmů fyzický osob podle původu daňového výnosu a doplnění příjmů nejchudších samospráv z centrálního rozpočtu formou dotace (Estonsko a Slovinsko). Základem druhé metody (Litva, Lotyšsko a Polsko) je rovněž rozdělovaní podle původu daňového výnosu, ale zdrojem následného vyrovnávání je rozpočet bohatších obcí. Třetí metodou je způsob uplatňovaný v ČR a v SR, kde se princip rozdělování podle původu daně používá jen v zanedbatelné míře. V Maďarsku se jedná o kombinaci první a třetí metody.
Bez ohledu na použitou metodu je výsledkem skutečnost, že rozdíly v příjmech obcí v přepočtu na obyvatele jsou relativně malé.
Financování vzdělávání
Systém financování vzdělávání odráží rozpor mezi snahou chránit platy učitelského sboru a snahou využít fiskální nástroje na zlepšení alokace zdrojů na vzdělávání. Země EU-8 zdědily nadměrný rozsah základního a středního školství, který odpovídal představě stále rostoucího počtu dětí. Tyto aspekty se však změnily. Počet dětí obecně klesá, a to zejména na venkově. Snaha Ministerstva školství uzavírat školy s nízkým počtem žáků ve třídě naráží na odpor, zejména ve vesnických obcích. Obdobně jako v ČR i vlády dalších zemí přenesly tento úkol na obce či kraje a "motivují" je k této aktivitě fiskálními nástroji, zejména přechodem na dotace pro školství, které se odvíjejí od počtu žáků na dané škole.
Pokusy reformovat výdaje na školství v Polsku nebyly příliš úspěšné. Vedly k tomu, že v současné době musí každá obec dostat na vzdělávání ne méně než 100 % a ne více než 110 % částky z předchozího roku, což konzervuje stav z minulosti. V Litvě obce dostávají dotaci na vzdělávání v zásadě podle počtu dětí ve škole s přihlédnutím k velikosti školy a velikosti tříd. Školy s menším počtem žáků ve třídě dostávají více v přepočtu na žáka než školy velké. Na Slovensku existuje obdobný systém jako v ČR. Rovněž maďarské obce získávají dotace na školství podle počtu žáků, přičemž malé obce (do 3500 obyvatel) jsou zvýhodněny.
Financování zdravotní péče
Většina zdravotní péče je financována prostřednictvím zdravotních pojišťoven, které poskytují finance zdravotnickým zařízením bez ohledu na formu jejich vlastnictví. Vytvořením tohoto systému se oddělilo financování většiny zdravotní péče od každoročního rozhodování o rozpočtu. Nicméně i tak dochází k meziročním fluktuacím v příjmech, a to v závislosti na vývoji mezd, případně na změnách ve výši příspěvků na zdravotní pojištění.
Pokusy využít fiskální nástroje k racionalizaci nabídky zdravotnických služeb měly nejednoznačný výsledek. Úplně zvládnout nákladovou stránku zdravotní péče se dosud nepodařilo v žádné z těchto zemí.
Racionalizovat sekundární a terciární zdravotní péče je obtížnější. Všechny země experimentovaly s německým bodovým systémem. V rámci tohoto systému má každý zdravotní postup stanoven určitý počet bodů v závislosti na jeho složitosti a nákladech. Na základě dohodnuté výše rozpočtu a vykázaných bodů se stanoví hodnota jednoho bodu. Jednotliví lékaři jsou odměňováni podle počtu vykázaných bodů a hodnoty těchto bodů. Dobře nastavený a dobře vedený systém pak racionalizuje nabídku zdravotnických služeb, protože více peněz některým lékařům znamená méně prostředků pro druhé.
Místní daně
V žádné ze zemí E-8 nemají územní samosprávy pravomoc samostatně stanovit základ a sazby daně s významným výnosem. Výsledkem je skutečnost, že autonomie územních samospráv pokud jde o jejich příjmy je značně omezená.
Nejrozšířenější místní daní je daň z nemovitostí. Situace v jednotlivých zemí se liší. V Estonsku se zdaňují pouze pozemky. Polská daň z nemovitosti zahrnuje pozemky i stavby, ale pro zemědělskou půdu a lesy platí zvláštní režim. Tři formy daně z nemovitosti má Litva, rozlišují se budovy, pronajatá půda a půda jako taková, přičemž daň z budov se týká pouze staveb určených k podnikání.
Země se liší i pravomocí, kterou mají při stanovení parametrů daně z nemovitostí. Např. samospráva v Litvě nemá pravomoc žádnou. Daňový základ i sazby stanoví centrální vláda a výnos se rozděluje podle stejného principu jako u daně z příjmů fyzických osob. Také polské ministerstvo financí rozhoduje o sazbách daně z nemovitosti, ale územní samosprávy mohou jednotlivce od této daně osvobodit či mu poskytnout odklad platby. Maďarské obce naopak mohou ukládat sazby této daně až do výše 3 % tržní hodnoty staveb.
Bez ohledu na zvláštnosti jednotlivých zemí je výnos této daně velmi malý. Příčinou je především neostatečně rozvinutý trh z nemovitostmi, který způsobuje, že se jako základ daně nepoužívá odhad tržní hodnoty nemovitosti. První ze zemí, která začala používat už v roce 1993 tržní hodnotu nemovitosti jako daňový základ u pozemků je Estonsko. Koncem 90. let pak následovalo Lotyšsko a později i Litva. I ve Slovinsku je již vše připraveno k této změně. Naopak v Polsku a v ČR se vedou již delší dobu na toto téma debaty zatím bez zjevného výsledku.
Neexistuje mnoho důkazů o tom, že změna daňového základu u daně z nemovitosti dramaticky zvýší výnos této daně. Zkušenosti ukazují, že omezení výnosu této daně nejsou ani tak technická, jako politická. Daň z nemovitosti je viditelná, není možné ji schovat do cen jako daň z přidané hodnoty nebo daně spotřební. Proti její platbě žádný příjem nestojí jako v případě daní z příjmů. Navíc odpor proti ní je mnohem větší než možný význam jejího výnosu.
Shrnutí poznatků
V současné době se územní samosprávy zemí EU-8 nacházejí ve stabilních podmínkách. Základní charakter organizace, rozdělení funkcí a finanční principy územní samosprávy se již výrazně nemění.
S výjimkou Litvy se žádná země nepokusila o slučování obcí a tak na tomto teritoriu převažuje princip "jedna vesnice se rovná jedna územní samospráva". Všechny země mají nyní dvě regionální úrovně územní správy s tím, že ve čtyřech malých zemích na této úrovni nepůsobí samospráva ale dekoncentrovaná státní správa.
Rozsah funkcí územní samosprávy v jednotlivých zemích EU-8 je velmi obdobný a jejich autonomie na straně příjmů je omezená. Podíl na dani z příjmů fyzických osob představuje obvykle nejvýznamnější příjmovou položku územních rozpočtů. Značný je i důraz na vyrovnávání příjmů mezi územními samosprávami. Ve všech těchto zemích poskytuje centrální vláda dotace na vzdělávání, zdravotní péče se financuje prostřednictvím specifických fondů. Význam místních daní je malý.
Země EU-8 v mnohém podobají, pokud jde o uspořádání územní samosprávy, zemím západní Evropy s dlouhou tradicí jak demokracie tak i územní samosprávy. Pokud jde o velikost jejich obcí, obdobnou strukturu lze nalézt u zemí jižní Evropy (Itálie, Španělsko a Francie). Územní samosprávy zemí EU-8 plní, ve srovnání s obdobně velkými samosprávami v západní a jižní Evropě, mnohem více funkcí. Územní samosprávy v EU-8 se tak, pokud jde o jejich funkce ve školství, více podobají větším územním celkům např. ve Velké Británii.
Společným rysem obou skupin zemí v případě finančních příjmů územní samosprávy je to, že centrální vlády rozhodují o základních aspektech všech významných daní a uplatňují i značnou míru vyrovnání rozdílů v příjmech obcí prostřednictvím transferů.
Otevřené otázky
I když se situace územních samospráv zemí EU-8 podobá do určité míry situaci v dalších evropských zemích minimálně tři okruhy problémů zůstávají otevřené. Jedná se o tyto otázky:
1. Měly by se malé obce slučovat?
Na jedné straně poukazují kritici současné rozdrobené struktury územní samosprávy v zemích EU-8 na disproporce mezi rozsahem jejich funkcí a jejich velikostí. Malé obce, podle nich, nemají dostatek schopností (profesní a technické vybavení), aby mohly tyto funkce řádně zajišťovat a nemohou rovněž realizovat výhody z rozsahu. Na straně druhé se však dosud nepodařilo prokázat, že by konsolidace obcí vždy vedla k nižším nákladům a k lepší kvalitě jimi poskytovaných služeb. Malé obce mají možnost si specialisty či zařízení najímat, případně nechat si zajistit některé služby od soukromého sektoru či provozovat některé služby formou sdružení obcí. Otázku velikosti obcí tak lze řešit nejenom slučováním obcí, ale i tím, že stát usnadní a podpoří vytváření sdružení obcí.
2. Měly by obce mít větší autonomii při rozhodování o výdajích?
Centrální vláda obvykle nestanoví výdaje územní samosprávy přímo, ale používá subtilnější nástroje (účelové dotace), zejména v oblasti školství a sociálních služeb. Zatímco v předchozím případě je odpověď na danou otázku přinejmenším nejednoznačná, v tomto případě platí, že územní samosprávy by měly mít dostatečnou autonomii, aby mohly při realizaci svých výdajů plně využívat výhody svého postavení, tj. dobrou znalost místních podmínek a priorit obyvatel.
3. Měly by obce mít větší autonomii při rozhodování o příjmech?
Patrně nejdiskutovanější otázkou je, jak správně nastavit rozdělení výnosu sdílených daní mezi centrální vládu, obce a regiony. O podílu samosprávy na výnosu sdílených daní rozhoduje centrální vláda, která se tak, v podmínkách převodu řady funkcí veřejného sektoru na místní samosprávu, vystavuje riziku, že bude obviňována z přidělení nedostatečných finančních prostředků územní samosprávě. Přestože země EU-8 v tomto směru značně pokročily -- vyjednávání o podílu samosprávy na sdílených daních je otevřeným procesem, na tuto otázku asi nikdy nebude existovat ideální, vždy platná, odpověď. Při stanovení podílu územní samosprávy musí centrální vláda vždy požadavky obcí vidět ve světle dalších nároků na výdaje státního rozpočtu.
Alternativní možnost
Alternativním přístupem je přidělit územní samosprávě rozhodování o jedné významné dani. To územní samosprávě umožňuje, aby mohla požadovanou úroveň výdajů (vázanou především na preferencí obyvatel a jejich ochotu platit daně) dosáhnout stanovením příslušné sazby daně. Taková situace je např. ve Švédsku, kde samospráva má možnosti stanovit si na svém území přirážku k dani z příjmů fyzických osob a tím způsobem ovlivnit výši svých výdajů.
Veřejným výdajům na vzdělání a zdraví se obvykle přisuzuje příliš velký význam na to, aby rozhodování o nich centrální vlády svěřily územní samosprávě. Pokud by výdaje na tyto dvě oblasti závisely především na výnosu daní vybraných na daném území obce či kraje, docházelo by k rozdílům v uspokojování těchto dvou veřejných statků na celém území. To by narušilo zásadu spravedlnosti v rámci veřejného sektoru. Vzhledem k tomu, že územní samosprávy financují značný podíl těchto veřejných statků, autonomie v této oblasti by mohla vést k nekontrolovatelnému vývoji výdajů, což by se mohlo dostat do rozporu s fiskální politikou centrální vlády.
Závěrem
Složitý systém vztahů, zejména finančních, mezi centrální vládou a samosprávou v zemích EU-8 ukazuje na snahu vypořádat se s voláním po větší autonomii ze strany územní samosprávy a s úsilím centrální vlády makroekonomickou politikou dosáhnout stabilního ekonomického vývoje. V tomto ohledu lze nalézt řadu společných rysů s ostatními členskými zeměmi Evropské unie, přestože ani zde nebylo dosud nalezeno řešení, které by plně vyhovovalo oběma stranám.