K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Nový zákon o hazardních hrách – dopady na obce

Přímá volba starostů

(Možné varianty změn zákonné úpravy obecního zřízení)

Datum: 7. 7. 2005, zdroj: OF 3/2005, rubrika: Reforma veřejné správy

Poslední dobou začínají opět ožívat diskuse o změně způsobu volby starosty obce, který by podle některých názorů měl být volen občany obce v přímých volbách. Úvahy o této otázce nejsou nové a např. v Poslanecké sněmovně zazněly už v únoru 2000 při projednávání vládního návrhu zákona o obcích (zákon č. 128/2000 Sb.) a poté i v říjnu 2001 při projednávání vládního návrhu zákona o volbách do zastupitelstev obcí (zákon č. 491/2001 Sb.).

K oběma návrhům zákonů byly podány pozměňovací návrhy, které přímou volbu starostů předpokládaly a měly ji umožnit, ani v jednom případě však takový návrh nebyl schválen.

Diskuse, jejichž předmětem je přímá volba starostů obcí, lze s jistou mírou zjednodušení rozdělit na diskuze politologické (zaměřující se zejména na to, jaký má způsob volby starosty vliv na vztah starosty k občanům obce, na formu a míru participace občanů obce na fungování samosprávy obce, v širším smyslu pak na rozhodování veřejných záležitostí) a diskuze právní (zaměřující se především na právní vyjádření tohoto právního institutu a jeho dopady do zákona o obcích a dalších příslušných zákonů a možné praktické důsledky takového modelu).

Ponechme stranou onen politologicko-sociologický rozměr diskuse (jakkoliv je zřejmé, že při případné novelizaci dotčených zákonů od něj nelze v žádném případě odhlédnout a nebrat závěry takové diskuse v úvahu) a zaměřme se na možné a v úvahu připadající varianty změn a doplnění zákonné úpravy obecního zřízení a dalších zákonů, které by mohly být se změnou způsobu volby starosty obce spojeny.

Malé kompetence starosty

Stávající model uspořádání vztahů mezi zastupitelstvem, radou a starostou uplatňovaný u nás po r. 1990 v mnoha směrech navazuje na model obsažený již v obecním zřízení pro Čechy z roku 1864 založený na rozdělení pravomocí v oboru samostatné působnosti mezi zastupitelstvo, radu a starostu. Nejzávažnější otázky samosprávy obce jsou zákonem vyhrazeny k rozhodnutí zastupitelstvu (§ 84 a 85 zákona č. 128/2000 Sb.), zbývající jsou pak vyhrazeny, resp. svěřeny radě (§ 102). Starostovi zákon mnoho kompetencí v oblasti samostatné působnosti nesvěřuje (§ 103 až 108). To koneckonců potvrzuje i nález Ústavního soudu z července 2001, v němž se dočteme, že "starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Jakkoli tedy obecné právní vědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlá oprávnění, opak byl a je skutečností".

Výjimkou z tohoto pravidla jsou tak do jisté míry jen malé obce, kde se nevolí rada obce a kde starosta vykonává podstatnou část jí svěřené působnosti (§ 99 odst. 2 a § 102 odst. 4). K tomu je však nutno poznamenat, že na základě novely zákona o obcích (zákon č. 313/2002 Sb.) může být s účinností od 11. 7. 2002 rada obce zřizována i v obcích do 500 obyvatel, neboť na základě podnětu vzešlého právě od představitelů (starostů) malých obcí byla pro tuto kategorii obcí zvýšena horní hranice počtu členů zastupitelstva z původních 9 členů na nynějších 15, což jim ve spojení s § 99 odst. 3 zákona o obcích umožňuje radu obce volit. To, aby i malé obce měly tuto možnost, se přitom zdůvodňovalo mimo jiné nedobrými zkušenostmi s koncentrací rozhodovacích pravomocí, které jsou jinak svěřeny radě obce, v rukou starosty, což je argument, který v diskusích o možných důsledcích přímé volby starostů nelze nebrat v úvahu.

Nové postavení starosty

V souvislosti se změnou způsobu volby starosty obce je proto otázkou, zda a jak by se přímá volba starosty projevila na postavení starosty ve vztahu k ostatním orgánům obce, resp. na rozsahu pravomocí přiznaných zákonem starostovi. Přímá volba starosty občany obce nemusí nutně znamenat rozšíření kompetencí starosty. Argumenty uváděné obvykle ve prospěch přímé volby (silný mandát a pevná pozice starosty pro naplnění volebního programu, posílení autority, přímá odpovědnost občanům za výkon pravomocí, větší zapojení občanů do rozhodovacích procesů) však při takovém způsobu volby mluví spíše pro přehodnocení právního postavení starosty při zavedení přímé volby, a to zejména pokud jde o rozsah jeho pravomocí ve vztahu k pravomocím rady obce.

Je samozřejmě možné, aby byly příslušné zákony (tedy především zákon o obcích a zákon o volbách do obecních zastupitelstev) změněny jen pokud jde o způsob volby starosty, aniž by se to projevilo na jeho právním postavení a rozsahu působnosti, je však otázkou, zda by takováto změna sama o sobě mohla naplnit očekávání, která jsou s přímou volbou starosty spojována, zejména tedy zajistit starostovi pevnou pozici pro naplňování jeho volebního programu, resp. volebního programu jeho volební (politické) strany.

Lze mít spíše za to, že přímo volený starosta vybavený však jen těmi pravomocemi, které mu svěřuje stávající zákon o obcích, by na tom mohl být mnohdy hůře než dnes, neboť zůstaly-li by rozhodující kompetence v oblasti samostatné působnosti v rukou zastupitelstva a rady, pak by starosta mohl jen stěží sám uskutečňovat volební program, s nímž byl zvolen. Byl by naopak závislý na kolektivní vůli zastupitelstva, resp. rady, což by bylo ještě komplikovanější při případné odlišné politické příslušnosti starosty na straně jedné a (většiny) členů rady, resp. zastupitelstva. Dá se rovněž předpokládat, že přímo volený starosta by nebyl členem zastupitelstva, resp. rady, jak je to obvyklé v těch systémech obecního zřízení, kde se přímá volba starosty uplatňuje.

Vztah starosty a rady

Změna způsobu volby starosty z nepřímé na přímou (měla-li by mít praktický význam) by se proto nejspíše neobešla bez přehodnocení vztahu starosty a rady obce, a to buď ve formě omezení pravomocí rady obce ve prospěch starosty nebo jejího úplného odstranění ze soustavy orgánů obce (a případné transformace na poradní orgán starosty).

Například na Slovensku, kde jsou starostové voleni přímo, je orgánem obce jen zastupitelstvo a starosta (§ 10 odst. 1 zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení). Zákon tam sice zná institut obecní rady, ta se však velice liší od obecní rady v pojetí našeho zákona o obcích, neboť to, zda bude zřízena, závisí na rozhodnutí zastupitelstva a rada i pak funguje jen jako iniciativní, výkonný a kontrolní orgán zastupitelstva, resp. poradní orgán starosty bez rozhodovacích pravomocí v oblasti samosprávy obce. Obecní rada jako užší orgán volený z řad členů zastupitelstva, kterému by zákon svěřoval určitou část rozhodování v otázkách samosprávy obce, neexistuje např. ani podle obecního zřízení svobodného státu Sasko z r. 1993 nebo obecního zřízení Severního Porýní-Vestfálska z r. 1994, kde je starosta rovněž volen v přímých volbách.

Ústavní principy

Je však sporné, zda by takováto zásadní změna modelu obecního zřízení (ať již výrazné omezení pravomocí obecní rady ve prospěch starosty nebo její úplné zrušení a převedení jejích stávajících kompetencí na starostu, popř. dílem na starostu a dílem na zastupitelstvo) ještě odpovídala modelu uspořádání obecní samosprávy definovanému v Ústavě (hlava sedmá Ústavy, zejména pak čl. 101 odst. 1, podle něhož obec je samostatně spravována zastupitelstvem), když již vůči stávajícímu zákonu o obcích vyhrazujícímu rozhodování o určitých záležitostech samostatné působnosti radě obce a vylučujícímu, aby o nich rozhodovalo zastupitelstvo, jsou z hlediska jeho vztahu k čl. 101 odst. 1 Ústavy vznášeny námitky protiústavnosti.

Obecně ostatně platí, že samospráva je na rozdíl od státní správy založena na principu kolektivního a nikoliv monokratického rozhodování, jakkoliv existují i takové místní samosprávy systémy, kde je větší či menší rozsah pravomocí svěřen do rukou jednotlivce. Proti koncentraci rozhodovacích pravomocí v rukou starosty obce ostatně mluví nepřímo i výše zmíněné doplnění zákona o obcích umožňující zřizovat radu obce i v nejmenších obcích.

Způsob odvolání z funkce

Změna způsobu volby starosty by si v každém případě vyžádala změnu způsobu jeho odvolání z funkce, které by bylo těžko možné provést jiným způsobem, než jakým byl starosta do funkce ustaven, tedy rozhodnutím občanů obce. Např. na Slovensku vyhlašuje hlasování o odvolání starosty z funkce obecní zastupitelstvo v případě, že to prostřednictvím petice požaduje nejméně 30 % oprávněných voličů nebo v případě, že starosta hrubě nebo opakovaně zanedbává své povinnosti, porušuje Ústavu nebo zákony anebo konečně tehdy, jestliže nepřítomnost nebo nezpůsobilost starosty k výkonu funkce přesahuje šest měsíců.

Alternativou je samozřejmě i neodvolatelný starosta, případně možnost odvolání starosty rozhodnutím kvalifikované většiny členů obecního zastupitelstva. Oba tyto modely však mají svá velká úskalí. V prvém případě jde o prakticky úplné potlačení zpětné vazby přímo voleného starosty na ty, od nichž odvozuje svůj mandát v průběhu jeho funkčního období. Ve druhém případě se pak jedná o nepominutelný demokratický deficit takového rozhodování zastupitelstva, které by se nadto při jakkoliv rigidně formulovaných důvodech a způsobu odvolání mohlo stát nástrojem "vyřizování účtů" mezi zastupitelstvem a starostou. To by anulovalo rozhodnutí občanů obce o volbě starosty a mohlo by vyústit ve vleklé právní spory o legalitu takového rozhodnutí se všemi důsledky z toho plynoucími.

Volební systém

Samostatným tématem diskuse o přímé volbě starosty je diskuse o volebním systému, který by při přímé volbě nemohl zřejmě být jiný než většinový, přičemž se nabízí jak jednokolový systém relativní většiny (zvolen je ten, kdo získá nejvíce hlasů), dvoukolový systém absolutní většiny (uplatňovaný ve volbách do Senátu) nebo konečně systém jednojmenného přenosného hlasování (někdy označovaný jako australský systém) založený na stanovení pořadí kandidátů voličem na kandidátní listině při hlasování a přenosu druhých dalších hlasů z volebních lístků kandidátů s nejnižším počtem hlasů při druhém a následujících kolech sčítání hlasů.

Rozbor možných důsledků konkrétního volebního systému je však už tématem pro politologickou diskusi přesahující možnosti tohoto příspěvku, je však zřejmé, že změna způsobu volby starosty by si vedle nutné novelizace obecního zřízení vyžádala i změnu zákona o volbách do zastupitelstev obcí, a to pokud jde o vlastní úpravu celého procesu volby starosty od podávání návrhů na kandidaturu přes hlasovací lístky až ke sčítání hlasů, vyhlašování výsledků a soudní kontrole průběhu voleb.

Není v možnostech tohoto příspěvku popsat a rozebrat všechny v úvahu přicházející aspekty a důsledky, které jsou nebo mohou být se změnou způsobu volby starosty obce spojeny, jeho účelem je toliko přispět do probíhající diskuse na toto téma a pokusit se nastínit (některé) možné varianty řešení.

Na závěr zbývá ještě poznamenat, že autor sám se kloní k setrvání u stávajícího modelu s tím, že o případných korekcích reagujících na výhrady proti stávajícímu modelu, kdy se starostou obce nemusí stát vždy ten, kdo získal ve volbách největší počet hlasů, lze uvažovat např. v intencích volebního systému z období první republiky. Tehdy byl starosta (a členové rady obce a také komisí) volen podle složení zastupitelstva, tedy podle zásady poměrného zastoupení (od r. 1919 do r. 1933 v obcích s více než 700 obyvateli, od r. 1933 povinně ve všech obcích).

Způsob volby starosty a jeho zástupců, resp. dalších členů obecní rady byl tehdy upraven tak, aby vedl k proporcionálnímu složení obecní rady odpovídajícímu co možná nejpřesněji vzájemnému poměru mandátů jednotlivých volebních stran zastoupených v obecním zastupitelstvu.

JUDr. Josef Vedral, PhD., odbor legislativy Ministerstva vnitra

TOPlist
TOPlist