Porovnání některých ukazatelů krajů

Vzhledem k současné struktuře příjmů krajů je velmi obtížné na základě hodnocení finančního hospodaření usuzovat na jejich úspěšnost, případně neúspěšnost. Důležitou determinantou je ekonomická úroveň krajů, výše nezaměstnanosti a další faktory, které mohou kraje svou aktivitou ovlivnit jen nepřímo, hrají však hrají významnou roli při tvorbě jejich politiky, zejména při rozhodování rozpočtových výdajích.

Kraje mají relativně pevně svázané ruce, pokud jde o samostatné rozhodování. To vyplývá ze struktury rozpočtových příjmů, zejména z naprosté převahy dotací. Tato skutečnost je ještě násobena tím, že se jedná o dotace účelové, o jejichž užití rozhoduje poskytovatel, nikoli kraj. Činnost krajů je do značné míry determinována strukturou, stavem a počtem na ně převáděných zařízení, zejména nemocnic, ústavů poskytujících různé formy sociální péče a středních škol.

Zejména výše uvedená zařízení převedl stát na kraje, aniž by předtím bylo vyhodnoceno jejich hospodaření, aniž by byly porovnány jejich náklady z hlediska dosahované efektivnosti a účelnosti. To bylo závažnou chybou, protože na objem jejich nákladů se váže i výše dotace, kterou kraj obdrží a obdobná základna je použita i pro stanovení podílu jednotlivých krajů na sdílených daních. Tato skutečnost má nyní, po navýšení podílu krajů na sdílených daních, ještě závažnější dopad.

Paradoxy doby

Struktura nemocnic, rozmístění střední škol všeho druhu a rovněž ústavů sociální péče odpovídá současným a budoucím potřebám jednotlivých krajů v nestejné míře, čímž jsou některé kraje zvýhodněny. Paradoxně zařízení, ve kterých se plýtvalo, přinesly krajům možnost dosáhnout větších úspor. Ovšem zjistit, jak toho ten či onen kraj využil, není možné, vzhledem k neexistenci výchozí základny.

Přestože jedním z hlavních poslání krajů je usilovat o rovnovážný a udržitelný rozvoj na daném území, program podpor pro znevýhodněné regiony zůstává i nadále v rozhodovací pravomoci Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva průmyslu. Stejně jako u převáděných zařízení i zde naprosto chybí soustavné vyhodnocování účinnosti těchto programů. Některé programy jsou navíc duplicitní.

Z výše uvedených důvodů a také proto, že kraje existují jen relativně krátkou dobu, jejich porovnání mezi sebou je nutné brát jako velmi orientační. Ne vždy je příčinou méně úspěšných krajů chyba v rozhodování krajských reprezentantů.

Kapitálové výdaje

Podíl kapitálových výdajů na celkových výdajích jednotlivých krajů a jejich vývoj (viz tabulka 1) může soužit jako přibližný indikátor, nakolik se krajům podařilo snížit běžné výdaje a vytvořit tak prostor pro investice. Snížení běžných výdajů kraje většinou docilují redukcí počtu úředníků, které většinou "zdědily" po okresních úřadech nebo ministerstvech. Tento ukazatel má jen podmíněnou vypovídací schopnost vzhledem k tomu, že některé kraje zdědily rozestavěné akce, které dokončují i s přispěním dotace ze státního rozpočtu nebo ze státních fondů.

Tab. 1: Kapitálové výdaje krajů

Pramen: Bilance příjmů a výdajů obcí, krajů a DSO podle územních celků a stupňů, Ministerstvo financí 2003, 2004, vlastní výpočty.
Poznámka: * Příjmy a výdaje krajů v roce 2003 jsou očištěny o dotace, které rozpočtem krajů pouze procházejí a jsou určeny obcím (jedná se zejména o prostředky na mzdy a s tím související další výdaje zaměstnancům školských a předškolních zařízení).

Z tabulky 1 vyplývá, že v roce 2002 představoval podíl kapitálových výdajů na celkových výdajích za všechny kraje, s výjimkou hlavního města Prahy, 10,4 %, v roce 2003 se snížil na 9,9 %. Nejvyšší hodnotu tohoto ukazatele vykázal v roce 2002 kraj Pardubický (21,1 %), za ním se umístil kraj Vysočina (16,9 %) a poté kraj Středočeský. Nejmenší hodnoty pak docílil kraj Moravskoslezský (5,1 %), následovaný krajem Zlínským (6,7 %) a krajem Ústeckým.

V roce 2003 se pořadí krajů s nejvyšším podílem kapitálových výdajů na celkových výdajích změnilo jen málo. Nejvyšší hodnoty opět dosáhl kraj Pardubický (19,8 %) a kraj Vysočina (14,1 %), na třetím místě je nově kraj Jihočeský (11,0 %). Na opačném konci se stav změnil podstatně a na posledním místě se umístil kraj Jihomoravský (4,3 %), poté kraj Karlovarský (6,4 %) a kraj Liberecký (6,7 %). Další vývoj ukáže, do jaké míry je nastoupená politika jednotlivých krajů stabilní a udržitelná z hlediska plnění jejich funkcí.

Rozpočtová politika

Z pěti krajů, které v roce 2003 vykázaly schodek rozpočtu, měly nadprůměrný podíl kapitálových výdajů na celkových pouze kraj Pardubický a Jihočeský. Zbývající tři kraje, tj. kraj Plzeňský (dosáhl téměř průměru v podílu kapitálových výdajích), Liberecký a Jihomoravský (u kterého byl přitom podíl kapitálových údajů ve srovnání s průměrem poloviční) vykázaly souběh relativně nízkého podílu kapitálových výdajů a schodku rozpočtu. Tato skutečnost by neměla uniknout pozornosti rozpočtové politiky těchto krajů.

Vzhledem k tomu, že se kapitálové výdaje vyznačují nespojitostí, na rozdíl od běžných výdajů vykazují kolísání, přesnější je posuzovat jejich podíl na celkových výdajích za delší období. Z tohoto hlediska dosáhl nejlepších výsledků kraj Pardubický, který kumulativně za dva roky věnoval více než jednu pětinu svých výdajů na kapitálové výdaje, tedy na výdaje, které ve velké většině zvyšují majetkovou základnu, zatímco kraj Karlovarský méně než 7 %, což znamená, že tento kraj utratil více než 90 % svého rozpočtu na výdaje běžné a jeho majetková základna se zvětšila jen málo.

Vlastní rozhodování

Rozhodnutí krajské reprezentace o objemu poskytnutých dotací podnikatelským subjektům, o nákupu akcií a majetkových podílů a o neinvestičních příspěvcích neziskovým organizacím na jejich území patří k těm málo krokům, kterými mohou realizovat své vlastní záměry. O výsledcích v této oblasti za dva roky poskytuje informaci tabulky 2 až 7.

Pro srovnatelnost jsou jednotlivé indikátory vyjádřené v přepočtu na jednoho obyvatele. I v tomto srovnání však platí, že je pouze relativní. Kraje mohou mít různé priority. Kromě výdajů zde analyzovaných to může být např. oddlužení nemocnic, pomoc školám či ústavům sociální péče atp. Je proto nutné mít na zřeteli, že vypovídací schopnost zde uváděných indikátorů může být podmíněná dalšími faktory.

Dotace podnikatelským subjektům

V roce 2003, jak ukazuje tabulka 2, pomoc podnikům až na výjimky příliš nekorelovala s doženou ekonomickou úrovní krajů. Ve skupině s nejvyšší mírou pomoci se vyskytuje i kraj Ústecký, který patří k hospodářsky znevýhodněným krajům. Naopak kraj Plzeňský, který je na tom s výjimkou Prahy ze všech krajů hospodářský nejlépe, se umístil až na posledním místě.

Tab. 2: Pořadí krajů podle výše dotace podnikatelským subjektům v roce 2003 (v Kč/obyvatele kraje)

Pramen: Viz tabulka 1.
Poznámka: * Průměr je počítá za kraje kromě hlavního města Prahy
** HDP na obyvatele za rok 2001

Z této tabulky je patrné, že Jihomoravský kraj poskytl v roce 2003 podnikajícím subjektům na svém území nejvíce ve srovnání s ostatními. Konkrétně šestkrát více než z tohoto hlediska nejslabší kraj Plzeňský. Do skupiny krajů, které dotovaly podniky nadprůměrně, patří dále kraj Ústecký, Moravskoslezský, Liberecký a Jihočeský. Hluboko pod průměrem se naopak nachází, kromě již zmíněného kraje Plzeňského, kraj Karlovarský a Pardubický.

Hodnoty stejného ukazatele v roce 2002 jsou zobrazeny v tabulce 3. Z ní lze vyčíst, že v tomto roce je na prvním místě kraj Liberecký (227,5 Kč) a na druhém kraj Moravskoslezský (224,9 Kč). Oba kraje svou ekonomickou úrovní nepatří k nejlepším. Nejnižší částku vykázal kraj Plzeňský, který dosáhl nejvyšších hodnot v ekonomické úrovni.

Tabulka 3: Pořadí krajů z podle výše dotace podnikatelským subjektům v roce 2002 (v Kč/obyvatele kraje)

Pramen: Viz tabulka 1.
Poznámka: * Průměr je počítán za kraje kromě hlavního města Prahy.
** HDP na obyvatele za rok 2001

Dotace podnikům v přepočtu částky připadající na jednoho obyvatele kraje se mezi lety 2002 a 2003 zvýšila o více než 62 %. Pořadí se v těchto dvou letech ve skupině krajů s nejvyššími a s nejnižšími výdaji daného druhu významně nezměnilo.

Kumulativně, tedy za celé období, nejvíce vydal ze svého rozpočtu na dotace podnikatelským subjektům v přepočtu na obyvatele kraj Jihomoravský (875,4 Kč), na druhém místě se značným odstupem pak kraj Moravskoslezský (516,3 Kč), Ústecký (512,8 Kč) a Liberecký (504,8 Kč). Na opačném konci stupnice se umístil kraj Plzeňský (203,5 Kč), Karlovarský (222,6 Kč) a kraj Pardubický (252,3 Kč). Rozdíl mezi z tohoto hlediska nejaktivnějším a nejméně aktivním krajem je téměř čtyřnásobný.

Transfery neziskovým organizacím

I při srovnání krajů podle jejich výdajů na transfery neziskovým organizacím dostáváme v roce 2003 dosti rozporný obraz (viz tabulka 4). Na předních místech se umístily kraje, které vykazují vysokou i nízkou ekonomickou úroveň. Stejně jako v předchozím případě se Plzeňský kraj umístil na posledním místě. Zajímavé by bylo porovnat tabulky 4 a 5 s údaji o tom, jakou formou zajišťují jednotlivé kraje sociální péči, zda v příspěvkových organizacích, nebo zda tyto aktivity v určité míře převedly na neziskové organizace.

Tab. 4: Pořadí krajů podle výše neinvestičních transferů neziskovým organizacím v roce 2003 (v Kč/obyvatele kraje)

Pramen: Viz tabulka 1.
Poznámka: * Průměr je počítán za kraje kromě hlavního města Prahy.
** HDP na obyvatele za rok 2001.

Tab. 5: Pořadí krajů podle výše neinvestičních transferů neziskovým organizacím v roce 2002 (v Kč/obyvatele kraje.)

Pramen: Viz tabulka 1.
Poznámka: * Průměr je za počítán kraje kromě hlavního města Prahy.
** HDP na obyvatele za rok 2001.

Z tabulky 5 vidíme, že pořadí na prvních čtyřech místech zůstalo i v roce 2002 stejné. I na posledních třech místech zůstaly stejné kraje. Z toho lze odvodit, že výdaje krajů na neinvestiční transfery neziskových organizacím v přepočtu na jednoho obyvatele vykazují relativní stabilitu. Kraj s nejnižšími výdaji na daný účel -- Ústecký -- použil pouze o něco více než jednu čtvrtinu průměrných výdajů za všechny kraje.

V roce 2003 se ve srovnání s rokem předchozím zvýšily neinvestiční výdaje krajů na neziskové organizace v přepočtu na obyvatele o téměř 69 %, rostly tudíž rychleji než dotace podnikatelským subjektům a rychleji než celkové příjmy krajů. Vzhledem k tomu, že se v těchto dvou letech pořadí krajů na prvních místech nezměnilo, jsou to právě zde uvedené kraje, které vydaly na daný účel nejvíce i kumulativně.

Nakládání s dočasně volnými prostředky

Situaci v oblasti ukládání dočasně volných prostředků krajů v roce 2003 mapuje tabulka 6. Investice do akcií a cenných papírů svědčí o přístupu k finanční politice jednotlivých krajů. Všechny kraje vykázaly zůstatky na svých bankovních účtech. Jen některé však zvolily cestu, jak při obezřetném přístupu získat dodatečné prostředky na základě vyššího zhodnocení dočasně volných prostředků. Aktivita krajů v oblasti nakládání s dočasně volnými prostředky není omezena a tak záleží jen na přístupu krajských zastupitelstev.

Tab. 6: Pořadí krajů podle výše prostředků investovaných do akcií a majetkových podílů v roce 2003 (v Kč/obyvatele kraje)

Pramen: Viz tabulka 3.
Poznámka: * Průměr je počítán za kraje kromě hlavního města Prahy.
** HDP na obyvatele za rok 2001.

Z tabulky 6 je zřejmé, že téměř polovina krajů nekoupila v roce 2003 žádné akcie či majetkové podíly a spokojila je s držením dočasně volných prostředků na bankovních účtech s nižším výnosem. Se značným odstupem od ostatních krajů, jež tak učinily v tomto roce, se na prvních místech objevují kraje Královehradecký a Liberecký.

Zajímavé je porovnání krajů, které v roce 2003 vykázaly schodek rozpočtu, a krajů, které vstoupily na finanční trhy. Jsou to dva kraje, a to Liberecký a Plzeňský, které souběžně v tomto roce hospodařily se schodkem a zároveň investovaly do akcii a cenných papírů.

Stav v předchozím roce ukazuje tabulka 7.

Tab. 7: Pořadí krajů podle výše prostředků investovaných do akcií a majetkových podílů v roce 2002 (v Kč/obyvatele kraje)

Pramen: Viz tabulka 3.
Poznámka: * Průměr je počítán za kraje kromě hlavního města Prahy.
** HDP na obyvatele za rok 2001.

V roce 2002 investovaly do akcií a koupě cenných papírů, podle údajů v tabulce 7, pouze kraje Ústecký, Jihomoravský, Pardubický a Moravskoslezský. Jejich počet je jen o jeden kraj vyšší než v roce následujícím. Celkový objem peněz věnovaný kraji na nákup akcií a cenných papírů v přepočtu na obyvatele se v roce 2003 ve srovnání s rokem 2002 zvýšil téměř osminásobně.

Závěr

Výše uvedené hodnocení činnosti krajů je nutné posuzovat s vědomím, že kraje fungují relativně krátkou dobu a měly a stále ještě mají rozdílné podmínky. Nejen pokud jde o ekonomickou úroveň měřenou HDP na obyvatele, nezaměstnanost a další faktory, ale i vzhledem k tomu, že na ně byla převedena různá zařízení. Od běžných nákladů těchto zařízení se odvíjí do značné míry i výpočet jejich podílu na sdílených daní.

Běžné náklady těchto zařízení nebyly před převodem na kraj vyhodnoceny a mezi sebou porovnány. Kraje tak získaly zařízení, která v nestejné míře umožňují dosahovat úspor. Při zvýšení podílu krajů na sdílených daních se tak opět vytvářejí nerovné podmínky jednotlivých krajů. Ty však bez analýzy nákladovosti a efektivnosti na kraj převedených zařízení není možné ani kompenzovat. Výše uvedené údaje však naznačují, jakým směrem se patrně bude ubírat politika toho či onoho kraje.

Počet krajů je výhodou v tom, že ve srovnání s obcemi se porovnává relativně malý počet jednotek. Existence funkční Asociace krajů ČR a jejích pracovních skupin umožňují, aby kraje ve svém zájmu vytvářely standardy poskytovaných veřejných služeb, čímž by získaly informace o možných úsporách a případně i o možnostech zvyšování jejich kvality.

Další oblastí je audit hospodaření. Přinejmenším teoreticky vytváří předpoklady pro nalézání úspor v hospodaření. V této souvislosti není bez zajímavosti, proč bylo zvoleno takové řešení, které krajům odnímá možnost, aby si audit zadaly soukromé firmě tak, jako mohou činit obce. Rozhodnutí, že audit hospodaření krajů může provádět pouze Ministerstvo financí, je zvláštní i z hlediska toho, že v současné době existuje více auditorských firem, které se na kontrolu hospodaření územní správy specializují, než tomu bylo před několika léty, kdy se možnost zadat audit soukromé firmě otevřela obcím.

Ing. Věra Kameníčková, CSc., Úřad vlády ČR