K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Nový zákon o hazardních hrách – dopady na obce

Střet zájmů

(Novela zákona o střetu zájmů a volebních zákonů nabyla účinnosti)

Datum: 28. 4. 2005, zdroj: OF 2/2005, rubrika: Reforma veřejné správy

Zákon č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí, tedy zkráceně zákon o střetu zájmů, nabyl účinnosti 1. března 2005. Hlavním účelem novely je především rozšíření osobní působnosti zákona o střetu zájmů i na členy zastupitelstev obcí s rozšířenou působností a členy zastupitelstev krajů (včetně hlavního města Prahy).

V neposlední řadě jde také o úpravu sankcí za jeho porušování, a to ve formě peněžitých pokut. Novela zákona obsahuje kromě toho i nová pravidla upravující vedení a zpřístupňování evidence, ve které se vedou oznámení veřejných činitelů (nově tedy i členů zastupitelstev) o činnostech, které vedle své funkce vykonávají a oznámení o příjmech a darech, které během výkonu této funkce obdrželi, resp. oznámení o jejich nemovitém majetku (§ 8 odst. 2 až 5 zákona). Patří sem i ustanovení o postihu nezákonného nakládání s údaji poskytnutými na základě žádosti z této evidence (§ 12b).

Zřejmě nejspornější součástí novely jsou připojené novely volebních zákonů (zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů), jimiž se v průběhu volebních období rozšiřují podmínky neslučitelnosti výkonu funkce člena zastupitelstva obce, resp. kraje s jinými funkcemi.

Veřejný funkcionář

Podle nově formulovaného § 1 odst. 1 zákona jsou veřejnými funkcionáři, tedy osobami, na které se zákon vztahuje, poslanci a senátoři, členové vlády a vedoucí ústředních správních úřadů, v jejichž čele není člen vlády (na ty se zákon dosud vztahoval), a nově též členové zastupitelstev krajů, zastupitelstva hlavního města Prahy, zastupitelstev obcí s rozšířenou působností a zastupitelstev těch městských částí hlavního města Prahy, které vykonávají působnost obcí s rozšířenou působností.

Zákon se tedy v této části nevztahuje na členy zastupitelstev všech obcí, ale jen na členy zastupitelstev obcí s rozšířenou působností, ačkoliv z hlediska zákonem stanoveného rozsahu samostatné působnosti nejsou mezi obcemi rozdíly a shodné je z hlediska podílu na rozhodování i právní postavení členů všech obecních zastupitelstev.

Je proto dost sporné, že se zákon, jehož účelem je předcházet střetu soukromých a veřejných zájmů při výkonu veřejné funkce, vztahuje na členy zastupitelstev jen některých obcí. Sporné se zdá i to, že se zákon sice vztahuje na členy zastupitelstev městských částí hlavního města Prahy, které vykonávají působnost obcí s rozšířenou působností, nevztahuje se však už na členy zastupitelstev městských částí a městských obvodů územně členěných statutárních měst, jimž mohou být podle § 139 odst. 2 zákona o obcích rovněž svěřeny (některé) kompetence obcí s rozšířenou působností.

Vztahy k právnickým osobám

Pokud jde o samotná pravidla, kterými se má předcházet možnému střetu zájmů členů zastupitelstev, stanoví nový § 2 odst. 6 zákona, že uvolněnému členovi zastupitelstva kraje nebo obce s rozšířenou působností nenáleží odměna za výkon funkce člena řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, jejímž zřizovatelem je tento územní samosprávný celek nebo v níž má tento územní samosprávný celek většinovou majetkovou účast nebo většinový podíl na hlasovacích právech.

Neuvolněnému členovi zastupitelstva naopak odměna za výkon této funkce náleží (§ 2 odst. 7) s tím, že zastupitelstvo vezme na nejbližší schůzi následující po stanovení výše této odměny na vědomí informaci o jeho jménu a výši odměny. Zákonodárce chtěl možná říci, že neuvolněným členům zastupitelstva tato odměna může být poskytnuta, v zákoně je však jednoznačně stanoveno, že neuvolněným členům zastupitelstev tato odměna náleží a mají na ni proto ze zákona nárok, byť možná autory návrhu zákona nezamýšlený.

Složitější to může však být s pojmem "právnická osoba, jejímž zřizovatelem je kraj či město". Podle zákona o rozpočtových pravidlech mohou územní samosprávné celky "zřizovat příspěvkové organizace" a "zřizovat právnické osoby" podle školského zákona. Dále "zakládat obchodní společnosti" a "zakládat obecně prospěšné společnosti" podle zvláštního zákona. Rovněž obchodní zákoník mluví v případě obchodních společností o "založení" a nikoliv o "zřízení". Novela zákona tedy výslovně nevyloučila odměňování uvolněných členů zastupitelstev za členství v orgánech právnických osob, jichž je územní samosprávný celek zakladatelem, zejména tedy obchodních společností.

Podle novely je tak vyloučeno odměňování uvolněných členů zastupitelstev krajů a obcí s rozšířenou působností zřejmě jen v případě těch obchodních společností, v nichž má kraj či město většinovou majetkovou účast, nikoliv však těch, jichž je kraj či obec jediným zakladatelem. Ani výklad pojmu "většinová majetková účast" však nebude jednoduchý, neboť obchodní zákoník mluví o vkladu, resp. podílu společníka.

Nová role kontrolního výboru

Na členy zastupitelstev krajů a (některých) obcí se vztahuje též povinnost podávat oznámení o osobním prospěchu, oznámení o činnostech, které vykonávají vedle své funkce, oznámení o příjmech a darech a oznámení o nemovitém majetku (viz § 3, resp. § 4 až 7 zákona). Evidenci těchto oznámení vede podle § 8 odst. 1 kontrolní výbor zastupitelstva. Vedle toho povedou kontrolní výbory rovněž evidenci záznamů o poskytnutí údajů z této evidence (každý má právo na základě žádosti na bezplatný přístup) a konečně též evidenci oznámení o skutečnostech, které nasvědčují nepravdivosti nebo neúplnosti údajů vedených v evidenci (každý má právo sdělit takové skutečnosti kontrolnímu výboru, který musí do 30 dnů oznamovateli oznámit, jaké úkony ve věci učinil).

Novinkou zákona o střetu zájmů jsou sankce za jeho porušování. Podle nového § 11 odst. 6 lze veřejnému funkcionáři uložit pokutu až do výše 30 000 Kč, pokud jednal v rozporu se svým čestným prohlášením nebo čestné prohlášení neučinil. Pokuta se v takovém případě ukládá rozhodnutím kontrolního výboru, na základě podnětu nejméně tří členů zastupitelstva (jde tedy o řízení, které lze zahájit jen na návrh). Kontrolní výbory zastupitelstev tím získávají zcela odlišné právní postavení, než jaké mají podle zákona o obcích, resp. zákona o krajích, podle nichž jsou jen iniciativními a poradními orgány zastupitelstev a nemají vlastní rozhodovací pravomoc ani v samostatné ani v přenesené působnosti. Novela zákona o střetu zájmů jim však samostatnou pravomoc rozhodovat autoritativně o právech a povinnostech dává.

Procesní problémy

Podle § 11 odst. 11 zákona se na řízení o tom, zda veřejný funkcionář (tedy i člen zastupitelstva) jednal v rozporu se svým čestným prohlášením, resp. o tom, že takové prohlášení neučinil, ač je učinit měl, resp. na řízení o uložení pokuty, použijí "obecné zásady správního řízení, nestanoví-li tento zákon jinak". Co se rozumí "obecnými zásadami správního řízení" zákon o střetu zájmů nestanoví a není to jasné ani ze stávajícího ani z nového správního řádu. Zákon v § 11 odst. 6 stanoví, že proti rozhodnutí o uložení pokuty, se nelze odvolat. Nevylučují se sice výslovně jiné, tedy mimořádné opravné prostředky podle správního řádu, kterými jsou přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení a obnova řízení, není však zcela jednoznačné, jaký správní orgán by rozhodoval o případném přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. K přezkoumávání rozhodnutí orgánů obcí vydaných (v samostatné i přenesené působnosti) ve správním řízení je obecně příslušný krajský úřad.

K přezkoumání rozhodnutí orgánů kraje ve správním řízení ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje je obecně příslušné Ministerstvo vnitra. Vyloučen samozřejmě není a ani nemůže být soudní přezkum rozhodnutí kontrolních výborů.

Podmínky neslučitelnosti

Největší diskuse však vyvolala ta ustanovení novely, která v průběhu volebního období rozšiřují podmínky neslučitelnosti funkcí členů zastupitelstev obcí a krajů. Podle nově vloženého § 5 odst. 5 zákona č. 491/2001 Sb. je funkce člena zastupitelstva obce neslučitelná s funkcí statutárního orgánu příspěvkové organizace obce, osoby oprávněné jednat za organizační složku obce a strážníka obecní policie, a to vůči zastupitelstvu, které příslušnou příspěvkovou organizaci, organizační složku nebo obecní policii zřídilo.

Prakticky identické ustanovení (s výjimkou odkazu na funkci strážníka) bylo zčásti nadbytečně doplněno i do zákona o volbách do zastupitelstev krajů. Ten již dnes stanoví, že funkce člena zastupitelstva kraje je neslučitelná s funkcí statutárního zástupce právnické osoby zřízené nebo založené krajem. Novela má proto pro členy zastupitelstev krajů význam jen pokud jde o neslučitelnost s funkcí osoby oprávněné jednat za organizační složku kraje.

Zákon nemá žádné přechodné ustanovení, které by z hlediska neočekávaného rozšíření podmínek neslučitelnosti funkcí upravovalo právní postavení členů zastupitelstev obcí a krajů, kteří byli zcela v souladu s platnou právní úpravou zvoleni ve volbách v roce 2002, resp. 2004. V úvahu proto připadají dva možné výklady ustanovení rozšiřujících okruh neslučitelných funkcí v průběhu volebního období.

První možnou variantou je ta, že se nově stanovené podmínky neslučitelnosti funkcí vztahují ode dne účinnosti novely (tedy od 1. 3. 2005) v plném rozsahu na všechny členy všech zastupitelstev obcí a krajů, kteří vykonávají mandáty, tedy včetně těch, kteří byli v dobré víře a v souladu s tehdy platnou právní úpravou zvoleni ve volbách v r. 2002, resp. 2004, tedy v době, kdy byl rozsah neslučitelnosti funkcí stanoven ve volebních zákonech odlišným (užším) způsobem.

To by znamenalo, že vůči všem těmto členům zastupitelstev je třeba postupovat podle příslušných ustanovení volebních zákonů o zániku mandátu v důsledku vzniku neslučitelnosti funkcí. Takový na první pohled (ovšem právě jen na první pohled) jednoznačný výklad však těžko obstojí ve světle dosavadní judikatury Ústavního soudu vztahující se k výkladu pojmu "právní stát".

Ústavní judikatura

V nálezu sp. zn. III.ÚS 611/01 ze dne 13. 6. 2002 Ústavní soud uvedl, že "k základním principům vymezujícím kategorii právního státu, patří princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné účinností (retroaktivity) právních norem. Zákaz spočívá v tom, že podle současné právní normy zásadně není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti. Zákaz retroaktivity vychází z principu, podle něhož každý musí mít možnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být za porušení zákazu volán k odpovědnosti".

Problematiky retroaktivity se dotkl již Ústavní soud ČSFR v nálezu sp. zn. Pl.ÚS 78/92 ze dne 10. 12. 1992, v němž uvedl, že principy právního státu vyžadují u každého možného případu retroaktivity jeho výslovné vyjádření v ústavě nebo v zákoně.

Nepřípustnost retroaktivního výkladu právních norem zdůraznil dále Ústavní soud ČR též v nálezu sp. zn. IV.ÚS 215/94 ze dne 8. 6. 1995, kde uvedl zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu.

Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 lze právní normu považovat za retroaktivní tehdy, jestliže stanoví právní následky pro takové skutkové podmínky, k jejichž vzniku došlo ještě před datem účinnosti této normy. V daném případě lze za takové skutkové podmínky považovat zvolení členů zastupitelstev v roce 2002, resp. 2004, které proběhlo podle tehdy platné právní úpravy. K zániku mandátu členů zastupitelstev, kteří byli zvoleni v uvedených volbách a kteří k dnešnímu dni nesplňují nové podmínky neslučitelnosti funkcí, pokud by byl vysloven, by sice nedošlo zpětně ke dni voleb, ale až ode dne rozhodnutí příslušného orgánu. Retroaktivní účinky takového postupu orgánů veřejné správy by však spočívaly v tom, že v době, kdy probíhal volební proces, nemohli kandidáti a ani jejich voliči brát v úvahu právní podmínky neslučitelnosti funkcí, které byly uzákoněny až několik měsíců, resp. několik let poté. Rozhodnutí příslušných orgánů veřejné správy o zániku těchto mandátů by proto odporovala principu právní jistoty.

Lze ještě doplnit, že podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 30/95 ze dne 10. 1. 1996 nejde ve volbách do obecních zastupitelstev jen o práva voličů a volebních stran, nýbrž též o práva kandidátů na členy zastupitelstva a o práva zvolených kandidátů, která vyplývají z práva ucházet se za rovných podmínek o volené funkce a v případě zvolení tyto funkce bez překážek vykonávat.

Výklad shodný s Ústavou

Lze proto soudit, že vykládala-li by se dotčená novelizovaná ustanovení volebních zákonů tak, že se nově (tedy šířeji) stanovené podmínky neslučitelnosti výkonu funkce člena zastupitelstva vztahují i na členy zastupitelstev, kteří nabyli mandáty legálně a legitimně ve volbách v r. 2002, resp. 2004 v souladu s tehdy platnou právní úpravou, tedy před účinností novel volebních zákonů, šlo by o retroaktivní výklad porušující princip právní jistoty a důvěry v právo těchto osob, ve svém důsledku tedy výklad porušující čl. I odst. 1 Ústavy.

Prioritu by proto měl dostat výklad ústavně konformní, tedy takový, že se nově (šířeji) stanovené podmínky neslučitelnosti výkonu funkce člena zastupitelstva, které mohou vést až k zániku mandátu, vztahují jen na členy zastupitelstev, kteří nabudou mandátu po účinnosti zákona č. 96/2005 Sb. (varianta dvě).

Nelze asi než očekávat, že spor o výklad těchto ustanovení rozhodne s konečnou platností teprve soud, možná dokonce až soud Ústavní, neboť orgány veřejné správy, které by měly podle volebních zákonů rozhodovat o zániku mandátů z důvodu (podle našeho názoru jen domnělé) neslučitelnosti funkcí členů zastupitelstev, jejichž mandáty vznikly před 1. 3. 2005, budou takto asi jen stěží postupovat, neboť pro takový postup vycházející nikoliv z pouhého znění zákona ale z hodnotového obsahu právních norem nenaleznou v textu zákona výslovnou oporu.

Není sporu o tom, že zákon o střetu zájmů je potřebný a je třeba vést diskusi -- jak o rozsahu jeho osobní působnosti, tak i o rozsahu omezujících opatření, která by měl obsahovat. Nedávno přijatá novela tohoto zákona však vytvořila, zejména díky nešťastně načasované a koncipované novele volebních zákonů, pro členy zastupitelstev natolik složitou právní situaci, že řešení se zřejmě neobejde bez zásahu do textu zákona, ať již ze strany Parlamentu nebo Ústavního soudu.

JUDr. Josef Vedral, PhD., předseda komise pro veřejné právo Legislativní rady vlády

TOPlist
TOPlist