K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Nový zákon o hazardních hrách – dopady na obce

Management územní správy

(K vyšší úrovni práce úřadů vedou různé modely řízení)

Datum: 14. 4. 2005, zdroj: OF 1/2005, rubrika: Reforma veřejné správy

Celkový územní rozvoj, správa území a její management jsou aktuálním a důležitým tématem, které se dotýká mnoha oblastí v rámci praxe i výzkumu. V metodách správy území se stále více uplatňují manažerské přístupy, které mají svůj původ v soukromé, resp. podnikatelské sféře.

Pojem management se v našich podmínkách velmi rychle rozšířil, nejprve samozřejmě v oblasti soukromé, postupně však začal pronikat i do sféry veřejné, do které patří i problematika územní správy.

Management označuje široké spektrum činností, které jsou v jeho rámci vykonávány a vždy by vykonávány měly být. Nejedná se tedy o pouhé nahrazení pojmů jako jsou vedení či řízení. Konkrétní činnosti, které naplňují pojem management, jsou: plánování a organizování (definování účelu a cílů), řízení a rozhodování (včetně koordinace), vedení a řízení lidí (lidské zdroje), informování a komunikace, monitorování a kontrola, rovněž i reprezentování úřadu. Uvedené činnosti pocházejí ze základních koncepcí managementu firem, jsou však plně uplatnitelné i v managementu územní správy, v celé veřejné sféře obecně.

Důležité je, aby si každý manažer všechny výše uvedené činnosti uvědomil a vykonával je. Management není jen o řízení, je uceleným souborem aktivit, jejichž realizace v praxi napomáhá kvalitnímu chodu organizace a dosahování jejích cílů.

Územní správa

Konkrétní jednotky územní správy v České republice jsou zejména obce a kraje. Dále by k nim mohly být přiřazeny různá sdružení obcí, mikroregiony, regiony fungující na principu přeshraniční spolupráce či regiony soudržnosti (NUTS II). Všechny výše uvedené územní celky mají svůj význam a hrají důležitou roli v rozvoji území. Přesto budeme v dalších odstavcích vztahovat pojem územní správy pouze k obcím a krajům. Důvodů pro tento postup je několik. Obce a kraje pokrývají celé území ČR a to všechny další nesplňují, s výjimkou regionů soudržnosti, jejichž existence je však většinou chápána spíše statisticky. Obce a kraje navíc hrají v rozvoji území tu nejdůležitější roli, jsou rovněž snadno identifikovatelné širokou veřejností.

Soukromá versus veřejná sféra

Do oblasti managementu územní správy pronikají tedy manažerské praktiky, které jsou již s určitou tradicí a zkušeností uplatňovány v soukromé sféře. Prostřednictvím toho dochází postupně ke sbližování soukromých a veřejných organizací, rozdíly mezi nimi se stírají, i přes to však některé stále přetrvávají a s největší pravděpodobností přetrvávat budou.

Veřejný sektor, tedy i správa obcí a krajů, nemůže ovšem být nikdy ze své podstaty zcela roven sektoru soukromému. Mezi hlavní rozdíly mezi managementem v podnikové sféře a "veřejným" managementem patří rozdílnost cílů. Na úrovni obcí a krajů není cílem zisk či jiný prospěch pro konkrétní právnickou nebo fyzickou osobu, zde je sledován veřejný zájem a jeho naplnění, sleduje se prospěch veřejnosti.

Dalším podstatným rozdílem je právní úprava. V oblasti výkonu managementu obcí a krajů existuje mnohem větší vázanost právem, z čehož vyplývá větší omezenost v rozhodování, neboť je nutné respektovat a plnit povinnosti a zásady veřejné správy, respektovat volené orgány apod. Upraveno je postavení a organizace daných územních jednotek, práva a povinnosti jejich zaměstnanců, finanční a majetkové hospodaření atd.

Rozdílem a do jisté míry i překážkou kvalitnějšího územního managementu je omezené využití měřítek a ukazatelů, které jsou jinak v soukromé sféře běžně užívané. To souvisí právě s absencí ziskového motivu, který neexistuje nikde napříč celou veřejnou správou. Svazujícím a určujícím další vývoj území je také silnější vliv politických rozhodnutí a politické orientace.

Manažerské metody

Jednotlivých metod a modelů, které lze v územní správě uplatnit, je celé řada. Představeny budou pouze ty, které již prošly určitou transformací na podmínky veřejné správy a začínají se postupně zavádět i v České republice. Zatím se jedná spíše o prvotní pokusy, které probíhají na předem vytipovaných úřadech, zkušenosti, které však budou takto získány jsou velmi cenné a důležité pro další šíření daných projektů do celé české veřejné správy.

V následujících odstavcích budou přiblíženy koncepty New Public Managementu, modelu CAF, metody benchmarkingu a metody Balanced Scorecard.

New Public Management

Koncept New Public Managementu (dále jen NPM) je ryze teoretickým modelem řízení organizací veřejné správy. Ačkoli se v českých podmínkách jako celek neuplatňuje, jsou pro fungování správních orgánů, tedy i obecních a krajských úřadů, důležité základy, na kterých je celý koncept postaven.

NPM je na službu orientované řízení, které bylo zkoncipováno až v devadesátých letech 20. století. V rámci NPM probíhá řízení prostřednictvím stanovení cílů, výkonné pravomoci jsou delegovány na regionální a lokální úroveň, hojně je využíván controlling, v jehož rámci dochází k pravidelnému prověřování aktuálního stavu, zjišťování odchylek od stavu žádoucího a následně jsou vyvozována nápravná opatření.

NPM také usiluje o zavedení prvku soutěže do veřejných služeb (např. vyhlašování veřejných zakázek). Pro NPM je typické zaměření na efektivní využití zdrojů pro dosažení vysoké kvality poskytovaných služeb, konkurenční prostředí mezi veřejným a soukromým sektorem při poskytování služeb, tržně orientovaný přístup (občané jsou zde spotřebiteli, které je třeba uspokojit) a vysoká úroveň zodpovědnosti za výsledky manažera.

Přes to, že koncept NPM není v kontinentální Evropě tak rozšířen, jako je tomu ve Velké Británii a ve Spojených státech amerických, představuje důležitý zdroj myšlenek, na základě kterých by se měl ubírat další vývoj správních organizací.

Model CAF

Modelem, který byl již u nás v určité míře odzkoušen je model CAF - ČR. Ten byl v roce 2003 aplikován jako pilotní projekt NPJ (Národní politika podpory jakosti) na krajských úřadech v Liberci a v Olomouci. V současné době je model CAF zaváděn i na dalších úřadech, projekt je určen pro krajské úřady, magistráty statutárních měst a obecní úřady obcí s rozšířenou působností, celkem pro třicet úřadů územní veřejné správy.

Model CAF (Common Assessment Framework) vznikl pod záštitou generálních ředitelů pro veřejnou správu Evropské unie. Cílem bylo podpořit myšlenku a principy řízení kvality ve veřejné správě a současně vytvořit jednotný a jednoduchý model pro hodnocení organizací veřejné správy. První verze modelu CAF (pilotní verze prezentována v květnu 2000) byla aplikována postupně ve 195 různých orgánech veřejné správy v Belgii, Itálii, Finsku, Velké Británii, Rakousku, Německu, Portugalsku, Estonsku, Slovinsku a ve Francii.

Model CAF je nástrojem řízení kvality, který umožňuje organizacím prostřednictvím sebehodnocení identifikovat své silné a slabé stránky a oblasti pro jejich zlepšení. Organizace používající CAF bývají označovány jako organizace s dobrou praxí a mohou se tak ucházet o ocenění na národní i mezinárodní úrovni.

Model CAF je založen na systému devíti hlavních kritérií činnosti. Kritéria se dělí do dvou skupin. První skupinu tvoří kritéria daná pro předpoklady a podmínky činnosti: (1) vedení a řízení, (2) strategie a plánování, (3) management lidských zdrojů, (4) partnerství a zdroje, (5) management procesů a změn. Druhá skupina kritérií je zaměřena na dosažené výsledky, kdy se hodnotí: (6) klienti/občané, (7) zaměstnanci, (8) společnost, (9) klíčové výsledky činností a výkonnost. Jednotlivá kritéria představují ucelenou oblast činnosti, která se podrobněji posuzuje skupinou dílčích subkritérií (celkově jich je necelých 200). K hodnocení se využívá bodová škála 0--5.

Model CAF pomáhá odhalit řadu aspektů, které je třeba jak z pohledu krátkodobého, tak dlouhodobého vývoje úřadu řešit. Přináší rovněž nový úhel pohledu na práci úřadu a její hodnocení. Realizace modelu CAF je dlouhodobou záležitostí, jeho smyslem je využít poznatky soudobé teorie řízení ke zlepšení výkonu veřejné správy.

Benchmarking

Pro obce s rozšířenou působností byl v České republice v roce 2003 zahájen projekt "Benchmarking v oblasti rozšířené působnosti obcí 3. typu". Jde o česko-kanadský projekt Vzdělávacího centra pro veřejnou správu ČR. Projekt si klade za cíl pomoci analyzovat prostřednictvím metody benchmarkingu současný výkon přenesených kompetencí státní správy. Získaná data by měla být vzájemně porovnána, nalezeno nejlepší řešení a následně identifikovány příležitosti úřadů ke zlepšení vlastní práce a kvality poskytovaných veřejných služeb.

Benchmarking je obecnou manažerskou metodou, která má široké uplatnění. Benchmarking vznikl na základě potřeby v soukromém sektoru, kde se osvědčil, rozšiřoval se a postupně pronikl i do veřejného sektoru. V některých zemích se dokonce stala jeho aplikace pro subjekty veřejné správy povinnou (např. Velká Británie, Kanada).

Podstatou metody benchmarkingu je měření a analýza procesů a výkonů organizace. Prostřednictvím systematického porovnávání s výkonem ostatních hledání nejlepšího řešení. Umožňuje manažerům lépe poznat vnitřní fungování organizace, sdílet zkušenosti a nejlepší praxi se srovnatelnými subjekty a identifikovat tak příležitosti ke zlepšení procesů a postupů ve vlastní organizaci. Předpokladem úspěšného fungování metody je aktivní zapojení všech zúčastněných partnerů a jejich týmová práce.

Balanced Scorecard

Balanced Scorecard (dále jen BSC) je metodou, která umožňuje konkretizaci, znázornění a sledování strategií. S její pomocí by se měla výrazně zvýšit pravděpodobnost zavedení zamýšlené strategie. Původní koncept byl vyvinut na počátku devadesátých let 20. století na Harvard Business School a byl určen nejen pro potřeby podniků, ale i měst, obcí, regionů či neziskového sektoru.

Při správném výběru cílů a měřítek objasní BSC strategické směřování a současně umožní jeho měření. Strategické cíle jsou odvozovány z vize a strategie, k cílům se následně přiřazují finanční a nefinanční měřítka. Cíle, měřítka a strategické akce se přiřazují ke konkrétnímu úhlu pohledu -- k perspektivám. Ty jsou finanční, zákaznické, interních procesů a růstové. Pro jednotlivé činnosti se vytváří určitý počet měřítek a stanovují se hodnoty, kterých chce úřad dosáhnout. Je snahou měřit i dosud nepostižené, tzv. měkké faktory (např. spokojenost obyvatel, kvalita poskytovaných služeb atd.). Vzniklá tabulka měřítek je právě BSC.

V letošním roce (2004) byla v rámci projektu Zvýšení připravenosti členů zastupitelstev obecních a krajských samospráv pilotně odzkoušena tvorba BSC ve městě Vsetíně.

Ing. Petra Olšová, doktorandka Katedry veřejné správy a regionálního rozvoje VŠE v Praze

TOPlist
TOPlist