Hospodaření krajů

Výsledky voleb do krajských zastupitelstev lze hodnotit z mnoha hledisek. Přesvědčivé vítězství zastupitelů vzešlých již z prvních voleb dokládá, že kraje si během čtyřletého období nepočínaly špatně. Zároveň tyto výsledky zajišťují i určitou kontinuitu krajských politik.

Nízkou účast voličů lze hodnotit buď jako nezájem veřejnosti nebo jako uspokojení se současným stavem. Které hledisko je převažující, to potvrdí až budoucí vývoj.

Ustanovení o vytvoření vyšších územních samosprávných celků je zakotveno v ústavě již od roku 1993. Přesto trvalo poměrně dlouhou dobu, než kraje skutečně vznikly. Toto období mohlo být využito k podrobnému zmapování situace ve všech významných oblastech, což by bezpochyby přispělo k lepšímu fungování budoucích krajů. Nedokonalé zdůvodnění, proč Česká republika krajskou úroveň samosprávy potřebuje, se projevilo v řadě ad hoc opatření, která činnost krajů dodnes komplikuje.

Jedním z důvodů vzniku krajů byla absence politické vůle zabývat se problémem malých obcí. Proces decentralizace naráží na mantinely neschopnosti většiny obcí přejímat z centrální úrovně další funkce. Vytvoření krajů je však finančně mnohem náročnější řešení.

Ekonomická úroveň

Krajská zastupitelstva v jednotlivých regionech neměla stejné startovací podmínky. Obrázek o ekonomické úrovni krajů ukazuje tabulka 1 a stav po dvou letech tabulka 2. Při hodnocení ekonomické úrovně jednotlivých krajů je dobré mít na paměti, že na ni mají kraje jen velmi zprostředkovaný vliv. Příčinou je jednak souhrn krajských kompetencí a především způsob jejich financování, omezený prostor pro samotné rozhodování. Totéž platí i pro míru nezaměstnanosti, průměrné mzdy a dalších ukazatele. Všechny tyto indikátory vypovídají spíše o výchozích podmínkách, než o důsledcích fungování krajů. Přesto jsou zajímavé.

Tabulka 1: Pořadí krajů z hlediska HDP v Kč na obyvatele kraje (rok 2001)

Pramen: Časové řady ČSÚ, 2002
Poznámka: ČR = 100, Praha vykázala 218,8 Kč na obyvatele

Z tabulky 1 vyplývá, že nejvyšší ekonomickou úroveň měřenou hrubým domácím produktem (HDP) na obyvatele vykazoval v době vzniku krajů (s výjimkou Prahy) kraj Plzeňský (96,9 %) a kraj Jihomoravský (90,8 %). Nejnižší úroveň byla naměřena kraji Olomouckému (77,3 %). Rozdíl mezi kraji s nejvyšší a nejnižší hodnotou tohoto ukazatele je téměř dvacet procentních bodů. Tento údaj však není přesný vzhledem k zpřesňující se metodice výpočtu HDP v krajích, kterou ČSU používá.

Tabulka 2: Pořadí krajů z hlediska HDP v Kč na obyvatele kraje (rok 2003)

Pramen: Statistický bulletin ČSÚ, 2004
Poznámka: HDP za celou ČR = 100, Praha vykázala 226 Kč na obyvatele

V roce 2003 zaujal první místo Jihomoravský kraj a vystřídal tak kraj Plzeňský. Pouze v případě tří krajů se zlepšila relace HDP na obyvatele k průměru za celou ČR. Kromě kraje Jihomoravského (o 2,8 procentního bodu), jsou to dva kraje, které se nacházely a stále nacházejí ve spodní částí stupnice. V jejich případě je však zlepšení podstatně nižší. Pro kraj Ústecký se zvýšila hodnota daného ukazatele o 0,6 procentních bodů a pro kraj Karlovarský o 0,4 procentních bodů.

Naopak největší propad vykázal kraj Vysočina (o 6,5 bodu), a kraj Zlínský. I zde však platí, že určitou roli v pořadí může hrát měnící se metodika výpočtu.

Kraje a obce

Z finančního hlediska se postavení krajů od samého počátku značně liší od postavení obcí, kterým se vrátil značný "historický" majetek z minulosti. Obce navíc získaly téměř celou bytovou výstavbu postavenou státem po roce 1948 a v průběhu velké privatizace i podíly v některých společnostech (Česká spořitelna, vodovody a kanalizace, plynárenské a energetické společnosti). Kromě toho obce participovaly i v procesu malé privatizace. Tímto majetkem mohou obce v souladu se zákonem svobodně nakládat.

Kraje naproti tomu dostaly majetek pouze ve formě na ně převáděných zařízení s přesně vymezeným účelem. Jednalo se především o budovy a další majetek související s provozováním středních škol, nemocnic, ústavů sociální péče, galerií, muzeí a další. V současné době tudíž disponují majetkem, se kterým mohou nakládat jen velmi omezeně.

Další rozdíl mezi krajskou a obecní úrovní samosprávy tvoří charakter rozpočtových příjmů. Obce získávají do svého rozpočtu příjmy, jejichž velikost sice nemohou příliš ovlivnit, ale o užití značné části mohou samostatně rozhodovat. Týká se to především užití výnosu ze sdílených daní, dále daně z nemovitostí a z prodeje majetku a finančních aktiv. Příjmy krajů se sice od roku 2001 rychle zvyšovaly, ale v rámci nich naprosto převládají účelové dotace z centrální úrovně, což krajům vytváří jen velmi omezený prostor pro vlastní rozhodování o užití takto získaných peněz.

Kapitálové výdaje

Tyto dvě skutečnosti rozhodující měrou ovlivňují to, že podíl kapitálových výdajů je u krajů v porovnání s obcemi velmi malý. Většinu rozpočtových příjmů vynakládají kraje na provozní výdaje. S tím souvisí i další skutečnost, a to, že rychlost zadlužování krajů je nepoměrně nižší než u obcí v první polovině devadesátých let.

Dalším významným důsledkem dosavadního způsobu financování krajů je, že rozdíly ve výši rozpočtových příjmů na obyvatele v jednotlivých krajích nevypovídají o tom, zda je kraj bohatý či chudý. Odrážejí pouze počet převedených zařízení a výši jejich provozních nákladů. Výnos ze sdílených daní, tj. příjem, o jehož užití mohou kraje samy rozhodovat, představoval v roce 2003 necelých 12 % celkových příjmů krajů. Většina těchto "volných zdrojů" byla použita na náklady spojené s chodem krajského úřadu.

Úctyhodný růst příjmů krajů v posledních dvou letech je pouze důsledkem zvyšování počtu převáděných zařízení a výkonu státní správy v přenesené působnosti na kraj. Proto se mnoho nemění na skutečnosti, že prostor pro vlastní rozhodování krajů o nakládání s příjmy je i v současné době nadále výrazně omezený.

Rozpočtové hospodaření

Z bilance příjmů a výdajů krajů v letech 2001--2003 (viz tabulka 3) je zřejmé, že jejich příjmy a tím pádem i výdaje rychle rostou (index růstu byl 259,3 a 165,2 %). Podstatnou část příjmů krajů však představují dotace ze státního rozpočtu či státních fondů. Možnost krajů alokovat rozpočtové prostředky podle svého uvážení a podle své vlastní politiky je tudíž výrazně omezena. Značná část výdajů je předurčena účelovými dotacemi, jejichž užití je nutné přesně dodržet.

Tento stav by měla alespoň částečně napravit přijatá novela zákona o rozpočtovém určení daní, která navrhuje zvýšila podíl krajů na sdílených daních ze současných 3,1 % na 8,92 %. Zákon nabývá účinnosti již od ledna 2005.

Navrhované zvýšení příjmů krajů formou vyššího podílu na sdílených daních je však kompenzováno snížením dotací, takže celkové příjmy krajů to mnoho nezmění. Uvedené opatření však může diferencovaně ovlivnit výši příjmů jednotlivých krajů. Důsledky této změny pro jednotlivé kraje ovlivní především způsob výpočtu podílu jednotlivých krajů na krajském podílu na sdílených daních. Vychází se totiž z běžných nákladů zařízení, které kraje převzaly, a to ve výši, kterou tato zařízení vykázala v roce 2003. Nebere se tudíž ohled na kapitálové výdaje spojené s dalším rozvoje těchto zařízení. Přitom úroveň jejich údržby a technického stavu je velmi různorodá. Vytváří se tak nestejné podmínky pro jednotlivé kraje, které ony samy svým rozhodování a svou politikou nemohly ovlivnit.

Účelovost dotací

Výhodou přijatého opatření není, jak již bylo řečeno, zvýšení příjmů krajů, nýbrž skutečnost, že krajské samosprávy budou moci samostatně rozhodovat o větší části svého rozpočtu. Růst příjmů krajů bude záviset mj. na budoucím vývoji výnosu třech sdílených daní, a to daně z přidané hodnoty, daně z příjmů fyzických a daně z příjmů právnických osob, resp. na změnách jejich sazeb, odčitatelných položek apod. Kraje ovšem nemohou, obdobně jako obce, objem peněz plynoucí ze sdílených daní žádným způsobem svou aktivitou ovlivnit. Příjem ze sdílených daní je, stejně jako u obcí, obdobný mechanismu obecných dotací, u nichž příjemce neovlivní jejich výši, ale rozhoduje o užití takto získaných prostředků. Mluvit v této souvislosti o zvýšení podílu vlastních příjmů není na místě, protože tento druh příjmů nenaplňuje všechny charakteristiky vlastních příjmů.

Tato změna tudíž neposílí odpovědnost krajské samosprávy za své příjmy, ale odstraní závislost krajů na rozhodnutí centrální vlády ohledně výše části dotací. Vzhledem k tomu, že všechny dotace, které kraje získávají, ať již ze státního rozpočtu, či ze státních fondů, jsou účelovými dotacemi, kraj je tak fakticky, pokud jde o použití těchto peněz, pouhým vykonavatelem vůle centrální vlády. Ze zákona má Ministerstvo financí či další poskytovatel dotací právo kontrolovat, zda přidělené prostředky byly skutečně využity na účel, na který byly poskytnuty. V případě zjištění rozdílu musí kraj, či příjemce dotace, tyto peníze poskytovateli dotace neprodleně vrátit.

Nízké kapitálové výdaje

Vývoj příjmů a výdajů krajů v období 2001--2003 ukazuje tabulka 3. Příjmy a tím i výdaje krajů se v roce 2002 ve srovnání s rokem předchozím zvýšily 2,5×, v následujícím roce o téměř 70 %. Úměrně tím sice rostla i síla krajů, avšak pouze z pohledu zvýšené odpovědnosti, než z pohledu vlastního rozhodování. V daném období se měnila i struktura příjmů krajských rozpočtů.

Z tabulky 3 vyplývá, že v roce 2002 představoval podíl daňových příjmů krajů na jejich celkových příjmech 27 %. V roce 2001 neměly kraje žádné daňové příjmy, protože se podílely na systému sdílených daní až od roku 2002. V roce 2003 pak vzhledem k rychlému růstu dotací ze státního rozpočtu a státních fondů (zejména Fondu dopravní infrastruktury) byl tento podíl již jen 18 %.

Tabulka 3: Rozpočet krajů (mld. Kč)

Pramen: Státní závěrečný účet, MF, 2003, 2004
Poznámky:
* Novela zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém výnosu některých daní územním samosprávným celkům, platná od 1. 1. 2002 stanovila podíl krajů na sdílených daních ve výši 3,1 % .
** Rozpočet hlavního města Praha není v těchto údajích započítán, protože Praha je zároveň obcí i krajem a její rozpočet se nedělí z hlediska jejího fungování v obou funkcích.
*** Dotace krajům v roce 2003 jsou očištěny o dotace, které rozpočtem krajů pouze procházejí a jsou určeny obcím (jedná se zejména o prostředky na mzdy a s tím související další výdaje zaměstnancům školských a předškolních zařízení).

Obdobný vývoj prodělal v těchto letech i podíl příjmů, o jejichž užití může kraj samostatně rozhodovat. Ten činil v roce 2002 necelých 29 % a v roce 2003 pak necelých 21 % z celkových příjmů krajských rozpočtů.

Ve srovnání s obcemi se souhrn rozpočtů krajů vyznačuje podstatně nižším podílem kapitálových výdajů. Ten činil v roce 2003 necelých 10 %, zatímco obce ve stejném roce vykázaly téměř 30 %, přičemž tento podíl v rozpočtech obcí je relativně stabilní.

Vysoké provozní náklady

Více než 90 % výdajů krajů v roce 2003 tvořily běžné výdaje, z nichž téměř polovina směřovala do oblasti školství (přímé náklady na vzdělávání ve středních školách), zdravotnictví (úhrada závazků zdravotnických zařízení), sociální péče a kultury. Součástí běžných výdajů krajů v roce 2003 byl i převod dotace na obce ze státního rozpočtu na přímé náklady na vzdělávání v základních školách a menší vliv měl i převod prostředků na financování následků povodní z roku 2002.

V důsledku zejména začlenění peněz na přímé náklady na vzdělávání pro obce do rozpočtu krajů došlo k významnému zkreslení celkové výše příjmů krajských rozpočtů, protože tyto prostředky lze označit za "průběžnou" položku, která se ve stejné výši objevuje jak na straně příjmů krajů, tak i na straně výdajů.

Téměř 60 % nezbytných kapitálových výdajů krajů v roce 2003 se uskutečnilo v oblasti školství, zbývající část pak tvořily výdaje na podporu a optimalizaci sítě regionálních zdravotnických zařízení, na dokončování výstavby sídel krajských úřadů a na rekonstrukci a výstavbu regionálních kulturních zařízení.

Příjmy

Jak ukazuje tabulka 4, dotace představovaly v roce 2003 téměř 80 % celkových příjmů krajů. Situace v jednotlivých krajích se z hlediska tohoto ukazatele příliš nelišila. Nízký podíl kapitálových příjmů je dán charakterem na kraje převáděného majetku, se kterým kraje mohou volně disponovat jen ve velmi omezené míře.

Tabulka 4: Příjmy krajů v roce 2003

Pramen: Bilance příjmů a výdajů krajů, Ministerstvo financí, 2004
Poznámka: Dotace krajům jsou upraveny jako v tabulce č. 3

Velmi malé prostředky na investice jsou i důsledkem vysokého podílu neinvestičních dotací. Podíl investičních dotací činil pouze 11,3 % z celkových dotací. Kapitálové příjmy a kapitálové dotace se na celkových příjmech krajů v tomto roce podílely jen necelými 12 %. Příjmy z vlastní činnosti, z pronájmu, z úroků a z prodeje neinvestičního majetku představovaly zanedbatelný podíl na celkových příjmech krajů.

Výdaje

Podrobnou strukturu výdajů krajů v roce 2003 ukazuje tabulka 5. Podíl výdajů na mzdy zaměstnanců a s tím spojené pojistné placené zaměstnavatelem v roce 2003 se zvýšil, a to z 3,4 % běžných výdajů v roce předchozím na 4,1 %. Objemově nejvýznamnější položkou v rámci běžných výdajů však jsou neinvestiční transfery, na které bylo vynaloženo více než tři čtvrtiny této části rozpočtu. Dotace dopravcům na zajištění základní regionální dopravy činily 8 % běžných výdajů krajů.

Tabulka 5: Výdaje krajů v roce 2003

Pramen: Bilance příjmů a výdajů krajů, Ministerstvo financí, 2004
Poznámka: Dotace krajům jsou upraveny jako v tabulce č. 3, případné nepřesnosti ve výpočtu podílu jednotlivých položek jsou důsledkem zaokrouhlování.

Zanedbatelnou část kapitálového rozpočtu krajů představovaly nákupy akcií a investičních podílů (0,2 % kapitálového rozpočtu), což je výdaj, o kterém kraj rozhoduje podle svého uvážení. Tyto operace slouží k ukládání dočasně volných prostředků kraje. Největší díl výdajů v rámci této části rozpočtu (téměř dvě třetiny) byl použit na dotace příspěvkovým organizacím.

Vysoký podíl neinvestičních i investičních transferů příspěvkovým organizacím ve výdajích běžného a kapitálového rozpočtu je jiným vyjádřením výrazné závislosti krajských rozpočtů na dotacích, resp. toho, že podstatná část výdajů krajských rozpočtů leží mimo rozhodovací pravomoc krajů.

Saldo

Hospodaření krajů jako celek v daném období vykázalo rozpočtový přebytek, který se v roce 2002 zvýšil ve srovnání s rokem 2001 ze 0,7 % celkových příjmů na 4,8 % a v roce 2003 došlo k jeho snížení na 1,6 %. V prvních dvou letech uzavřely všechny kraje své hospodaření buď vyrovnaným rozpočtem nebo mírným přebytkem. V roce 2003 již pět ze třinácti krajů (bez Prahy) vykázalo schodek rozpočtu. Patří sem kraj Jihočeský (schodek ve výši 1,6 % celkových příjmů), Liberecký (1,3 %), Jihomoravský (0,8 %), Plzeňský (0,3 %) a Pardubický (0,2 %).

Dluh krajů ke konci roku 2003 činil 1,3 mld. Kč, Jedná se vesměs o dluh příspěvkových organizací krajů, který kraje převzaly v rámci převodu organizací z centrální, popř. okresní úrovně. Výdaje na dluhovou službu krajů jsou zatím naprosto zanedbatelné.

Závěr

Vývoj rozpočtového hospodaření krajů v uplynulých třech letech lze hodnotit jako pozitivní. Finanční politika krajů se v tomto období vyznačovala obezřetností a vývoj v roce 2004 naznačuje, že tomu tak bude i nadále. Situaci krajů napomohla i skutečnost, že jejich představitelé založili Asociaci krajů ČR včetně Prahy již velmi brzy poté, co kraje začaly fungovat. Vznikla tak instituce, která je schopná účinně hájit jejich zájmy, což se mj. projevilo i v diskuzi o oddlužení na kraje převedených nemocnic.

Tím, že Asociace krajů zřídila řadu pracovních komisí, může vystupovat v dialogu s centrální vládou jako kvalifikovaný partner. Tedy jako partner, který disponuje řadou informací o potřebách obyvatel na konkrétním území a znalostí úzkých míst v jednotlivých oblastech hospodářského a sociálního vývoje. Tyto znalosti by bylo dobré využít i např. pro další propočty podílu jednotlivých krajů na sdílených daních.

Pravidelné vyhodnocování rozpočtového hospodaření krajů by mohlo přinést řadu užitečných informací. Je však patrně na krajích samotných, zda se tohoto jistě významného úkolu někdo chopí.

Ing. Věra Kameníčková, CSc.