Kraje ve druhém volebním období
Volby do krajských zastupitelstev v listopadu loňského roku byly vykročením do jejich druhého volebního období. V tomto textu chceme nejenom představit nově zvolené hejtmany, ale zamyslet se také nad krátkou historií i perspektivou vyšších územních samosprávných celků.
O volebních výsledcích jsme mj. podrobně informovali v minulém čísle tohoto časopisu. Připomeňme si jen, že při účasti necelých třiceti procent voličů získala největší počet hlasů Občanská demokratická strana (36,3 %) a tomu odpovídající počet 291 mandátů, což je 43,1 %. S těmito volebními výsledky korespondují i následné volby vedení krajských zastupitelstev. Mimo Jihomoravský kraj, kde má většinu KDU-ČSL, jsou v čele všech zbývajících krajů představitelé ODS. Zahrneme-li mezi kraje i hlavní město Prahu, zůstává v čele čtrnácti zastupitelstev osm hejtmanů a pražský primátor.
Prosazování společných zájmů krajů, především v oblasti péče o všestranný rozvoj území a potřeby občanů, je základním cílem Asociace krajů České republiky (AKČR), která vznikla již v červnu 2001. Je to zájmové sdružení právnických osob a představuje kolektivní hlas krajů reprezentovaný hejtmany a primátorem hlavního města.
První zasedání AKČR ve druhém volebním období se konalo ještě v prosinci 2004 a předsedou byl opět zvolen moravskoslezský hejtman Evžen Tošenovský. Členové asociace zvolili prvním místopředsedou středočeského hejtmana Petra Bendla a další tři místopředsedy (Josef Pavel, Petr Zimmermann, Stanislav Juránek). Bylo schváleno zřízení 13 odborných komisí, ve kterých budou zastoupeny všechny kraje.
Peníze jsou základ
Vznik a ustavení krajů v minulém volebním období proběhlo s celou řadou drobných problémů, na které si dnes už nikdo ani nevzpomene. Přesto však šlo o značné organizační, personální i majetkové přesuny, které se dotýkaly nejenom oblasti státní správy, ale i činnosti řízených organizací, které na kraje přešly v odvětví dopravy, školství, sociální péče, kultury a dalších.
"Je třeba s odstupem ocenit, že celá operace proběhla bez výraznějších problémů", říká Evžen Tošenovský, hejtman Moravskoslezského kraje, "...a bylo to díky ohromnému nasazení a obětavosti lidí", dodává.
Jestliže se podařilo v zásadě vyřešit organizační a technické záležitosti spojené s fungováním krajských úřadů, v otázkách samostatné působnosti krajů existuje od počátku ostrý spor o to, zda mají kraje dostatečné finanční zdroje pro plnění zákonem svěřených povinností. Po celé první volební období bylo několikrát navrhováno změnit zákon o rozpočtovém určení daní, posílit daňové příjmy krajů a zvýšit jejich schopnost samostatně ovlivňovat na svém území svěřené oblasti veřejné správy.
Přestože některé pracovní návrhy byly velmi slibné, resortní přístupy ve vládě a politické hrátky v Parlamentu znamenaly vždy jejich zamítnutí. Až v závěru loňského roku byl přijat zákon č. 1/2005 Sb., který novelizuje zákon o rozpočtovém určení daní (RUD) a podstatně zvyšuje daňové příjmy krajům.
Rozpočtové určení daní
Uvedeným zákonem se zásadně mění podíl krajů na sdílených daních z 3,1 % na 8,92 %, což podstatně zvyšuje příjmy krajů. Oproti 12,9 mld. Kč v roce 2004 se predikuje daňový příjem krajů v roce 2005 ve výši 41,8 mld. Kč. Je to dáno především přesunem prostředků v kapitole školství. Toto navýšení však paradoxně krajům příliš nepomůže, protože jde v zásadě o účelově určené peníze.
Problém rozpočtového určení výnosů daní pro územní samosprávné celky spočívá ve způsobu jeho rozdělování. Podíl určený obcím se rozděluje na základě počtu jejich obyvatelstva s úpravou podle sady jedenácti velikostních koeficientů. I když tento způsob rozdělování podílu na sdílených daních není ideální, znamená v současné době určitou stabilitu a rovnoměrný růst obecních příjmů.
Pro kraje však od počátku platí jiný model rozdělování. Vychází v podstatě z kalkulace finanční náročnosti jednotlivých zařízení, které na kraje byly převedeny. Již nyní proto vznikají velké problémy, neboť existuje propastná rozdílnost v úrovni a stavu převedeného majetku mezi kraji. S podílem zvýšení daňových příjmů na základě tohoto modelu se problémy budou stále více vyostřovat (zejména v oblasti školských a zdravotnických zařízení).
Do daňových příjmů krajů (ale i obcí) by měly být převedeny prostředky v objemu všech resortních programů a z kapitoly všeobecné pokladní správy, které jsou centrálně rozdělovány na základě neprůhledných mechanizmů a bez znalosti místních podmínek. K optimálnímu řešení této problematiky "...je potřebná věcná a konkrétní, nikoliv účelově zploštělá diskuze. Kraje jsou připraveny tuto žádoucí debatu zahájit", říká Evžen Tošenovský.
Dva problémy
Při debatě o stanovení optimálních příjmů krajům je třeba řešit dva samostatné problémy:
- První z nich souvisí se stanovením celkové výše daňových příjmů krajů, což by mělo v zásadě vyřešit zvýšení jejich podílu na sdílených daních na úkor prostředků rozdělovaných centrálním rozpočtem. Podle hrubého odhadu redakce by objem tohoto navýšení pro územní rozpočty mohl být v rozsahu 20--40 mld. Kč.
- Druhý problém souvisí se stanovením modelu přerozdělování tohoto zvýšeného podílu mezi jednotlivé kraje. V tomto případě se rozsah a velikost přesunů mezi kraji nedá bez podrobné analýzy odhadovat. Prostý pohled na uvedenou tabulku ukazuje, že při stanovení jednoznačného podílu pro jednotlivé kraje bude nutné respektovat několik kritérií.
Odborná diskuze
Kraje se liší co do počtu obyvatel, velikosti území, počtu obcí, ale různé jsou i daňové příjmy na obyvatele a např. míra nezaměstnanosti. Podíl daňových příjmů jednotlivým krajům stanovil zákon na základě popsaného modelu (od 3,77 % v kraji Karlovarském po 13,77 % ve Středočeském). Pokud by se výnos rozděloval podle počtu obyvatel, byla velikost příjmů od 2,97 % v Karlovarském až po 12,33 % v Moravskoslezském kraji. Jinou výši příjmů by určovalo kritérium velikosti území či počtu obcí v kraji. Zajímavé je rovněž srovnání daňových příjmů na jednoho obyvatele, které je překvapivě nejnižší v kraji Moravskoslezském a nejvyšší v kraji Vysočina (Praha je samostatná kapitola).