K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Solon – elektronická publikace pro pracovníky veřejné správy a návštěvníky knihoven

Územně správní členění státu

(Několik poznámek k návrhu nového zákona)

Datum: 31. 1. 2005, zdroj: OF 5/2004, rubrika: Reforma veřejné správy

O novém zákoně o územním členění státu, který by nahradil dosavadní právní úpravu pocházející z roku 1960, se začalo diskutovat od chvíle, kdy nabyl účinnosti ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o zřízení vyšších územních samosprávných celků (1. 1. 2000), čímž byla založena existence dvojího krajského uspořádání působnosti orgánů veřejné moci.

V květnu letošního roku předložilo Ministerstvo vnitra vládě návrh zákona o územně správním členění státu, který by měl s účinností od 1. 1. 2006 nahradit zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Máme-li popsat principy nového zákona, je nutný popis stávajícího územního členění státu.

Zákon č. 36/1960 Sb. člení území České republiky na 7 krajů (a hlavní město Prahu), tyto kraje pak na 76 okresů. Území krajů se tedy člení na okresy, území Prahy na 10 obvodů.

Dvojí vymezení území

Území okresů ani území obvodů hlavního města není určeno zákonem, ale vyhláškou č. 564/2002 Sb., o stanovení území okresů ČR a území obvodů hl. města Prahy, a to prostřednictvím taxativního výčtu obcí, resp. městských částí Prahy, s účinností od 1. 1. 2003. Do té doby žádný právní předpis vymezující území obvodů Prahy neexistoval, území okresů bylo jen pro účely vymezení působnosti okresních úřadů stanoveno zákonem č. 147/2000 Sb., pro účely vymezení územní působnosti okresních soudů zákonem č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích.

Na okresy vytvořené podle zákona o územním členění státu a vymezené vyhláškou č. 564/2002 Sb. navazují některé zákony upravující (věcnou a územní) působnost správních úřadů. Např. zákon č. 582/1991 Sb. o organizaci a provádění sociálního zabezpečení stanoví, že okresní správy sociálního zabezpečení se zřizují pro obvody, které jsou shodné s územními obvody okresů, zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti vymezuje správní obvody úřadů práce odkazem na územní obvody okresů.

Jiné zákony naproti tomu vymezují územní působnost správních úřadů nikoliv odkazem na okresy, ale vlastním výčtem obcí definujícím území obvodu, ve kterém se vykonává státní správa (např. zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech).

Dvojí krajské uspořádání

Převážná většina zákonů však vymezuje územní působnost správních úřadů pouze odkazem na okresy podle zákona o územním členění státu. K definování územní působnosti státních orgánů však neexistuje zcela jednotný přístup, což činí organizaci výkonu veřejné moci v území ne zcela přehlednou.

Ústavní zákon o vytvoření vyšších územních samosprávných celků vytvořil s účinností od 1. 1. 2000 celkem 14 vyšších územních samosprávných celků (krajů) a vymezil jejich území prostřednictvím jednotlivých okresů zřízených zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, a to v podobě, jakou měly tyto okresy ke dni účinnosti ústavního zákona. Z toho plyne, že jakékoliv následné změny území okresů nemají zásadně na území krajů vliv, neboť ke změně území krajů je nutný zákon (prvním zákonem měnícím krajské hranice se tak stal zákon č. 387/2004 Sb.).

Zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) a zákonem č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze byla území vyšších územních samosprávných celků označena pro potřeby výkonu státní správy svěřené jejich orgánům na základě čl. 105 Ústavy jako správní obvody, a to s odkazem na čl. 100 odst. 1 věta druhá Ústavy. Přijetím ústavního zákona č. 347/1997 Sb., resp. zákona č. 129/2000 Sb. vzniklo tedy dodnes trvající dvojí krajské uspořádání. A to územní členění státu na kraje podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu a na členění území státu na správní obvody krajů vytvořených podle zákona č. 347/1997 Sb.

Přizpůsobení novým krajům

Na krajské uspořádání vytvořené ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. začaly postupně reagovat další právní předpisy a územní působnost jednotlivých státních orgánů se začala přizpůsobovat správním obvodům vyšších územních samosprávných celků. Postupně to byly např. zákon č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky, zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., podle něhož vykonávají krajské hygienické stanice působnost ve správních obvodech krajských úřadů, zákon č. 97/1974 Sb., o archivnictví, ve znění zákona č. 320/2002 Sb. upravující působnost státních oblastních archivů podle správních obvodů krajských úřadů, zákon č. 175/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 359/1992 Sb., o zeměměřických a katastrálních orgánech, ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti k 1. 1. 2004 a jímž byly správní obvody 14 krajských katastrálních úřadů sjednoceny se správními obvody krajských úřadů nebo vyhláška (!) Českého báňského úřadu č. 306/2002 Sb., kterou se určují obvody působnosti obvodních báňských úřadů.

Soudy a finanční úřady

Soustavu územního členění státu však netvoří jen ony dva typy krajů a je tvořící okresy. V průběhu času přibývaly do systému územního členění další články. Ne všechny státní orgány se také po 1. 1. 2000 přizpůsobily soustavě správních obvodů 14 vyšších územních samosprávných celků.

Dne 1. 4. 2002 nabyl účinnosti zákon č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, který sice obsahuje zcela autonomní uspořádání soudních obvodů, ale vychází v případě krajských soudů z územního členění dle zákona z r. 1960, které není kompatibilní s krajským uspořádáním dle ústavního zákona č. 347/1997 Sb. Podobným příkladem autonomní právní úpravy územního členění je zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech se svými specifickými správními obvody finančních úřadů.

Zmínit třeba je pro úplnost dále správní obvody stavebních úřadů vytvářené na základě stavebního zákona č. 50/1976 Sb. Tyto správní obvody nejsou dodnes kodifikovány žádným právním předpisem (změnu zřejmě přinese až nový stavební zákon). Podobným článkem jsou správní obvody pro výkon působnosti matričních úřadů vytvořené vyhláškou č. 207/2001 Sb. na základě zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách. Specifickým článkem územního členění jsou vojenské újezdy existující podle zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany.

Pověřené úřady a rozšířená působnost

Již v r. 1990 byly na základě § 60 zákona č. 367/1990 Sb. vytvořeny pověřené obecní úřady, a to nařízením vlády č. 475/1990 Sb., kterým se určují pověřené obecní úřady. Jejich obvody byly upraveny vyhláškou Ministerstva vnitra č. 349/2000 Sb., nyní vyhláška č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností.

Tím se dostáváme k dalšímu článku soustavy územního členění státu, kterým jsou od 1. 1. 2003 správní obvody obcí s rozšířenou působností vytvořené na základě zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s rozšířenou působností.

Novelou zákona č. 219/1999 Sb., o rozsahu branné povinnosti a o vojenských správních úřadech (branný zákon) publikovanou pod č. 286/2002 Sb. byly vytvořeny správní obvody územních vojenských správ.

Základ nového členění

Právě správní obvody obcí s rozšířenou působností jakožto obvody, v nichž je po 1.1.2003 vykonávána podstatná část územní státní správy, se spolu se správními obvody krajů, mají stát základem nového územně správního členění.

Zákon o územně správním členění státu nemůže pojmout a upravit všechny výše správní obvody, v nichž je vykonávána územní veřejná správa, ale může upravovat jen ty, které mají nebo mohou mít univerzální charakter, tzn. že nebudou sloužit jen pro určení územního rozsahu jedné kompetence jednoho úřadu.

Správní obvody stavebních úřadů proto budou ponechány úpravě stavebního zákona, stejně jako správní obvody matričních úřadů zákonu o matrikách, jménu a příjmení. Podobně má právní úprava pověřených obecních úřadů zůstat jen součástí zákona č. 314/2002 Sb., resp. vyhlášky č. 388/2002 Sb.

Čtyři články územního členění

Nový zákon o územně správním členění by tak měl obsahovat celkem čtyři územní články:

  • správní obvody krajů vytvořených ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., ve znění zákona č. 387/2004 Sb.,
  • okresy,
  • správní obvody obcí s rozšířenou působností (uvažuje se pro ně název "správní okrsky", a to právě proto, aby nebyly spojovány jen s vymezením územní působnosti orgánů obcí s rozšířenou působností, ale staly se obecným článkem územního členění),
  • správní obvody obcí tvořené územím obcí.

Výslovně budou ve výčtu článků nového územně správního členění zmíněny i vojenské újezdy, to však jen proto, že jsou dnes součástí správních obvodů obcí s rozšířenou působností.

Všechny zmíněné územní články, které budou tvořit soustavu nového územně správního členění státu, budou navzájem skladebné (obvody krajů budou vymezeny prostřednictvím území okresů, území okresů prostřednictvím správních okrsků a okrsky prostřednictvím správních obvodů obcí a vojenských újezdů.

Správní okrsky základem

Navrhovaný zákon o územně správním členění tak plně odpovídá požadavkům stanoveným Ústavou pro způsob vymezení územní působnosti státních orgánů. Podle čl. 79 odst. 1 Ústavy lze ministerstva a jiné správní úřady zřídit a jejich působnost stanovit toliko zákonem, přičemž působností je tu míněna i působnost územní.

V návaznosti na to proto navrhovaný zákon nejen vytváří územní správní jednotky pro výkon územní působnosti orgánů státu nebo jiných orgánů veřejné moci, ale současně i vymezuje jejich území, a to v případě krajů prostřednictvím okresů a v případě okresů prostřednictvím správních okrsků. Správní okrsky budou vymezeny prostřednictvím správních obvodů (území) obcí a vojenských újezdů, a to podle stávající vyhlášky č. 388/2002 Sb., ve znění vyhlášky č. 388/2004 Sb.

Správní okrsky se tak stanou základem nového územně správního členění. Jakákoliv změna správního obvodu krajského úřadu, okresu nebo správního okrsku tak bude od účinnosti nového zákona o územně správním členění (bude-li samozřejmě v této podobě i schválen) napříště možná toliko formou změny zákona o územně správním členění, čímž by měla být zajištěna stabilita nové soustavy územně správního členění.

Soudní obvody

Jak již bylo řečeno, zákon č. 6/2002 Sb. obsahuje samostatné vymezení soudních obvodů okresních a krajských soudů, byť jde o obvody, které vycházejí z územního členění založeného zákonem č. 36/1960 Sb. I s touto skutečností bylo nutné se při tvorbě nového zákona o územně správním členění vyrovnat, přičemž limitujícím faktorem byla skutečnost, že zejména z finančních důvodů není možné uvažovat o zvýšení počtu krajských soudů.

Při vědomí tohoto omezení a snaze zachovat maximální skladebnost jednotlivých obvodů pro výkon veřejné moci bylo nakonec zvoleno řešení, kdy samostatné vymezení soudních obvodů okresních a krajských soudů zůstane sice i nadále součástí zákona o soudech a soudcích, bude však přizpůsobeno novému zákonu o územně správním členění. Alespoň natolik, že se soudní obvody krajských soudů nebudou křížit se správními obvody krajů podle ústavního zákona č. 347/1997 Sb.

Soudní obvody krajských soudů, jichž bude i nadále sedm (plus Městský soud pro hlavní město Prahu), proto budou vymezeny prostřednictvím soudních obvodů okresních soudů tak, aby zahrnovaly vždy jeden nebo více celých správních obvody krajů a nemělo by tak již docházet k tomu, že území vyššího územního samosprávného celku spadá do obvodů více krajských soudů.

Nabídka územní působnosti

V tomto směru tedy budou obvody krajských soudů a správní obvody krajů skladebné, byť i tento model znamená (jen v případě krajských soudů) setrvání u dvojího krajského uspořádání pro výkon působnosti orgány veřejné moci, v daném případě tedy pro výkon působnosti správních orgánů na straně jedné a soudů na straně druhé.

Nový zákon o územně správním členění nemůže a nebude působit přímo (nelze v něm upravovat územní působnost jednotlivých konkrétních orgánů veřejné správy), ale bude obecným pramenem ("nabídkou"), na který budou moci příslušné zákony při stanovování územní působnosti orgánů veřejné správy a jejich správních obvodů odkazovat (tak jako se některé dnešní zákony odkazují na zákon č. 36/1960 Sb.).

Nový zákon o územně správním členění bude mít stejnou právní sílu jako kterýkoliv jiný zákon, což znamená, že kterýkoliv pozdější zákon může obsahovat speciální úpravu pro své účely, která se od něj bude tak či onak odchylovat (např. vytvoří další typ správních obvodů jako je tomu dnes a má být i nadále u finančních úřadů podle zákona o územních finančních orgánech), aniž by existovala nějaká právní překážka, která by tomu mohla zabránit.

To samozřejmě neznamená, že každá taková odchylka bude nutná a vhodná, mělo by tomu být tak, že obecným základem pro vymezení územní působnosti orgánů veřejné moci se stane zákon o územně správním členění. Budoucnost ukáže, zda se tato naděje naplní.

JUDr. Josef Vedral, Ph.D., odbor legislativy Ministerstva vnitra

TOPlist
TOPlist