Rozpočtové určení daní obcím

26. 7. 2004 OF 3/2004 Ekonomika

V současné době opět probíhá jednání k novele zákona o rozpočtovém určení daní, které se dotýká především krajů. Ponechejme nyní tento problém stranou a věnujme se rozpočtovému určení výnosů daní obcím, což je problém který má být projednáván v příštím roce.

Ministerstvo financí několikrát informovalo, že letošní a příští rok má být věnován analýzám této problematiky. I když viditelné kroky v této oblasti zatím nebyly zaznamenány, Spolek pro obnovu venkova se uvedenými otázkami zabýval v předstihu. Rozbor uvedené problematiky provedl ve své stati doc. Ing. Petr Tománek, CSc., který zhodnotil působení stávajícího systému a doporučil některé principy nastávajících změn. Ve dvou částech tento materiál nyní přinášíme našim čtenářům a věříme, že půjde o podnět ke skutečně vážnému zamyšlení nad otázkami, které jsou z hlediska financování místních rozpočtů opravdu prioritní. S laskavým svolením autora je text nepatrně redakčně krácen.

Úvodem

Od roku 2001 bylo nově upraveno rozpočtové určení daní (dále RUD) pro stát, státní fondy a pro rozpočty obcí. Dílčí změna proběhla od roku 2002, kdy byly stanoveny i daňové příjmy rozpočtům krajů a tento systém platí i v roce 2004.

Původní problémy

Zásadní změna rozpočtového určení daní v roce 2001 byla motivována řadou tehdejších rozpočtových problémů:

  • sblížení dynamiky daňových příjmů obecních rozpočtů a státního rozpočtu,
  • snížení výrazných rozdílů daňových příjmů mezi velikostně podobnými obcemi a jednotlivými regiony, které vznikaly v návaznosti na výnosy daně z příjmů fyzických osob ,
  • řešení disproporcí mezi odlišným místem bydliště a místem podnikání u fyzických osob,
  • odstranění neadekvátnosti výnosu daní podle místa plátcovy pokladny, kdy se výnos daně koncentroval do sídel společností a neodpovídal místu ekonomické činnosti,
  • odstranění efektu daňové konkurence mezi obcemi formou "přetahování" fyzických osob, kdy po formální změně bydliště vrátila obec podnikateli část daně formou dotace,
  • zvýšení stability daňových příjmů v obcích; jejich hlavní daňové příjmy se orientovaly na nestabilní daně z příjmů,
  • vytvoření ekonomického nástroje, působícího na vznik větších obcí s cílem snížení počtu malých obcí.

Nové otázky

Vedle toho však tento nový systém RUD a zkušenosti s jeho uplatňováním nastolily nové otázky, které by měly být obsahem dalšího jeho zdokonalování:

  • uplatnění dostatečné role "stimulačních" daní jako odrazu odpovědnosti obcí za podporu ekonomických aktivit na jejich území
  • změna daně z nemovitosti, jejíž podíl klesá vzhledem k tomu, že neodráží inflační vlivy
  • vytvoření místních daní ve vazbě na místní poplatky a vznik nových místních daní (nad rámec místních poplatků), s pravomocemi obcí při rozhodování o druhu a sazbách,
  • rozdílné postavení občanů obce vzhledem k jejich podílu na tvorbě daňových zdrojů rozpočtu místě bydliště; podnikající fyzická osoba "přispívá" 30 % daně z příjmů a na druhé straně obyvatel obce, osoba s příjmem ze závislé činnosti "přispívá" méně než 0,3 tis. Kč za rok, a v případě, že nepracuje na území obce, pak příspěvek vlastní obci je nulový,
  • objektivnost stanovení koeficientů ve velikostních kategoriích pro rozdělování výnosů,
  • dosažení míry vyváženosti mezi zodpovědností obcí z hlediska zajišťování veřejných služeb na jedné straně a jejich možnostmi získávání zdrojů na financování služeb na straně druhé,
  • stanovení míry solidárních aspektů v rámci pravidel vytváření a vyrovnávání zdrojů pro hospodaření obcí,
  • precizace role jednotlivých obcí v rámci veřejného sektoru a stanovení ekonomických podmínek a standardů pro veřejné služby včetně jejich dostupnosti pro obyvatelstvo a vytvoření ekonomických podmínek pro zajišťování těchto standardů,
  • funkčnost systému dotování obcí ve vztahu k rozpočtovému určení daní.

Uvedené otázky ukazují, že systém v této podobě nemá propracovány ekonomické vztahy z hlediska vytváření zdrojů pro hospodaření obcí. Proto se ukazuje potřebné, provést změny v RUD respektive v pravidlech hospodaření obcí. Pro provedení těchto změn je nutno podrobně vyhodnotit funkčnost dosavadního způsobu financování obcí. Vedle vyhodnocení působení stávajícího systému RUD na hospodaření obcí je nutno objektivně posoudit finanční potřeby obcí z hlediska jejich výdajové struktury.

Působení stávajícího systému

Rozpočtové určení daní obcím lze rozdělit na dva okruhy daňových příjmů.

Vztah k území

První okruh tvoří daňové příjmy, které jsou určitou formou "napojeny" na aktivity na území obce. Jde o tyto daňové příjmy:

  • Daň z příjmů právnických osob pokud touto právnickou osobou je obec; tato daň však nepředstavuje pro obce reálný příjem (daň platí obec sama sobě).
  • Daň z nemovitostí; celý výnos daně jde do rozpočtu obce, na jejímž území se nemovitost nachází. Daň má dvě součásti: daň ze staveb a z pozemků. V části daně ze staveb je velikost výnosu ovlivňována počtem a velikostí nemovitostí, ale i velikostí obce, od níž se odvíjí základní sazba, kterou mohou obce upravovat zvýšením o jednu resp. snížením až o tři kategorie. V části daně z pozemků je výnosnost daně, kromě výměry ovlivněna výrazně bonitou půdy (od hodnoty menší než 1 Kč/m2 k hodnotám přes 14 Kč/m2 ). Upravovat koeficienty může obec jen u stavebních pozemků.
  • Daň z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti; obec od fyzických osob s místem bydliště na území obce získává 30 % z jimi zaplacené daně.
  • Daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti; 1,5 % z celostátního výnosu této daně je určeno pro všechny obce, přičemž podíl pro obec je dán podílem počtu zaměstnanců na území obce k celkovému počtu zaměstnanců v ČR. Daň zohledňuje ekonomické aktivity v území, ve výnosu však není zohledněna konkrétní velikost daně ze závislé činnosti od pracovníků na území obce. Problematická pak je velikost výnosu, který se reálně pohybuje pod roční hodnotou 300Kč na jednoho zaměstnance.
Celostátní výnosy

Druhý okruh daňových příjmů obcí tvoří podíly obcí na celostátním výnosu stanoveného okruhu daní. Pro všechny obce je vyčleněno 20,59 % z celostátního výnosu těchto daní:

  • Daň z příjmů právnických osob (pokud touto právnickou osobou není kraj nebo obec).
  • Daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků.
  • Daň z příjmů fyzických osob srážková.
  • Daň z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti (pouze ze 60 % výnosu této daně).
  • Daň z přidané hodnoty.

Tento blok daňových příjmů je určen k rozdělení všem obcím. Přičemž podíl pro jednotlivou obec je stanoven podle dvou kritérií:

  • Prvním kritériem je zařazení obce do velikostní kategorie (celkově 14 velikostních kategorií a každé je přidělen koeficient, podle něhož se odvozuje podíl na výnosech daní pro příslušné obce).
  • Druhým kritériem je pak skutečný počet obyvatel dané obce.

Tyto dva aspekty jsou promítnuty do procentního podílu, který má jednotlivá obec na celostátním hrubém výnosu uvedených daní. Tento podíl pro každou obec je každoročně upravován. Podstatou je, že se obcím rozděluje stále stejný podíl daní. Koeficienty se pohybují od 0,4213 u obcí do 100 obyvatel, po 2,7611 u Prahy. Je to více než šestinásobný rozdíl ve výnosech daní na obyvatele mezi nejmenšími a největšími obcemi.

Další příjmy obcí

Příjmem rozpočtů obcí jsou vedle daní poplatky místní, správní a poplatky spojené s životním prostředím, nedaňové příjmy, kapitálové příjmy a dotace.

Poplatky místní mají spíše charakter místních daní (pravomoc jejich zavedení je v kompetenci obcí) a zejména v obcích s určitou specifikou (např. rekreační a lázeňská oblast) zavedení místních poplatků umožňuje využití zdrojů pro plnění těchto specifických aktivit. Jiné místní poplatky pak mají charakter spíše regulativní či evidenční charakter a v řadě případů neznamenají podstatnější zdroj pro obecní rozpočet.

Poplatky správní inkasuje obec za realizované správní služby občanům a tyto poplatky tak představují úhradu nákladů (reálně však pouze částečnou) za tyto služby.

Poplatky spojené s životním prostředím mají sankční charakter. Jde pouze o některé platby v souvislosti s životním prostředím, kdy z hlediska územního dopadu těchto negativ je většina poplatků příjmem SFŽP.

Nedaňové příjmy obcí jsou představovány zejména tzv. uživatelskými poplatky, které jsou vybírány v souvislosti se službami, poskytovanými obcemi a tyto uživatelské poplatky tak v podstatě snižují náklady na některé veřejné služby zabezpečované obcemi. Ve většině případů slouží pouze evidenčně; v některých případech zde mohou být i příjmy, které pro obce mají charakter příjmů z podnikání.

Kapitálové příjmy obcí jsou představovány jednorázovými příjmy z prodeje dlouhodobého majetku ve vlastnictví obcí, tedy ze zdrojů které byly uhrazeny dříve z obecního rozpočtu.

Dotace doplňují zdroje rozpočtů obcí. Část dotací je poskytovaných obcím každoročně automaticky (nárokové dotace) a slouží především jako úhrada nákladů obce v činnostech v souvislosti s výkonem státní správy, školství, v sociální oblasti apod. Ne vždy jsou náklady pokryty zcela. O další dotace musí obce žádat u různých veřejných rozpočtů či fondů.

Dopady na hospodaření obcí

Od zavedení RUD v roce 2001 nebyly provedeny žádné zásadní změny, což lze hodnotit z hlediska stability daňových pravidel pro obce jako pozitivní a lze již prakticky hodnotit i jeho skutečné dopady (a problémy).

Konzervace zdrojů

Nové RUD vzalo za základ pro rozdělování daňových výnosů uvedených "sdílených daní" daňové příjmy z předcházejícího období. Do systému bylo zavedeno 14 velikostních kategorií obcí, ovšem jejich zastoupení v nich je velmi nerovnoměrné (některé kategorie zahrnují stovky, jiné jen několik obcí). Daně jsou pro příslušné velikostní kategorie rozdělovány na základě zjištěného průměru výnosnosti v příslušné kategorii před zavedením tohoto systému.

Zejména u kategorií s malým počtem obcí lze zpochybnit objektivnost stanovení příslušného koeficientu; u nejvyšší kategorie, kde je pouze Praha, tak vlastně k žádné objektivizaci nedošlo.

Velikostní kategorie obcí nemají vymezeny žádná ekonomická či funkční východiska. Jde pouze o formální rozdělení do skupin tak, aby byla postižena výrazná velikostní diferenciace obcí v ČR. Změna velikosti obce o jednoho obyvatele, v obci na hranici velikostní kategorie, znamená přechod do jiné velikostní kategorie a je s tím spojena změna přerozdělovaných daňových příjmů. Přitom pro tuto obec se tato změna počtu obyvatel v podstatě neprojeví v jejich výdajích; naopak při změně počtu obyvatel obce v rámci velikostní kategorie se změní pouze výnos daní odvozený od počtu obyvatel.

Jako výchozí krok pro stanovení koeficientů byl proveden propočet a stanoveny průměrné hodnoty daňových příjmů na obyvatele (na základě údajů z roku 1999). Cílem bylo v novém systému RUD zachovat průměrný objem daňových příjmů ve velikostní kategorii jako ve starém systému. Došlo v podstatě došlo ke "konzervaci" zdrojů pro obecní rozpočty, které jsou odrazem původního systému.

Daně jako forma dotace

Bylo tedy uplatněno hledisko předcházejícího způsobu rozdělování, které sice bylo "upraveno" prostřednictvím velikostních kategorií, ale přeneslo do RUD řadu nedostatků předcházejícího způsobu. V systému RUD tedy vzniká otázka zdůvodnění objektivní potřeby diference daňových příjmů obcí stanovenými koeficienty pro velikostní kategorie obcí.

V rámci RUD potom část daní označovaná jako "sdílené daně" nemá charakter sdílených daní, ale je ji možno považovat za určitou formu dotování obcí. Vznik daní zde není nijak vázán na území obce, ale je rozdělován celostátní výnos daně, což obce vnímají v podstatě jako automatické dotace a nemusí uvažovat nijak o tom, jak vhodně ovlivňovat z daňového pohledu ekonomiku na území obce ve vazbě na tyto daně. V tomto smyslu lze za jedinou sdílenou daň v systému RUD považovat daň z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti, kdy obec získává 30 % z výnosu daně od podnikajících fyzických osob s bydlištěm na území obce.

V případě slučování obcí a vzniku větších obcí (s přechodem do vyšší kategorie) získají tyto větší obce určitý přírůstek zdrojů, ale o to se sníží zdroje pro všechny ostatní obce a v podstatě i pro nově vzniklé větší obce nebude nárůst zdrojů odpovídat velikosti "příslibu" příslušných větších koeficientů, ale bude nižší.

doc. Ing. Petr Tománek, CSc.